赛迪译丛2024年第13期（总第639期）：产业政策在数据中的回归

2024年4月25日第13期总第639期 产业政策在数据中的回归 【译者按】今年1月，国际货币基金组织发布《产业政策在数据中的回归》报告。报告认为，受金融危机、新冠疫情、地缘政治冲突等影响，各国对产业政策的制定和实施更加积极。报告建�了新产业政策观察站 （NIPO）数据库，并基于此分析了2023年全产业政策回归的新模式。报告发现，发达经济体在执行新的产业政策方面更加积极，主要措施是使用国内和出口补贴；新兴市场和发展中经济体则更频繁地使用进出口贸易限制；战略竞争力是政府采取行动的主要动机，其次是气候变化和供应链韧性，地缘政治和国家安全问题所占份额较小。赛迪智库产业政策研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】产业政策数据 -1- 一、简介 在过去几年中，产业政策在公共话语中的地位日益突出。这一话题重新进入大众视野，源于各国政府都在寻求有效工具和战略，以补救多重复杂危机的影响，如金融危机后经济增长缓慢、新冠肺炎疫情爆发、相关供应链中断、地缘政治紧张局势以及冲突加剧（尤其是在领土、资源和新技术方面领导权的冲突），这些影响导致了地缘经济分裂。更糟糕的是，政府还面临着公众对气候缓解和气候适应战略的需求得不到满足的问题。一些国家对知识产权的诉讼也引起了其他国家对经济和国家安全损失的担忧，并因此引发了报复漩涡，而基于规则的多边贸易体系似乎已无力应对这些挑战。中国、欧盟和美国的最新数据显示，平均在一年内，一个主要经济体对特定产品提供补贴后，另一个主要经济体对同一产品提供补贴的可能性为73.8%（见图1）。1 1在四舍五入之前，使用表1中的数据计算了12个月内补贴干预措施和答复的平均值。平均值是根据所有六种可能的实施辖区和响应辖区组合计算得出的。 -2- 图1：主要商业报刊提及工业政策的数量 数据收集工作已进行了12个月，�报告共记录了全球2500多项新产业政策，其中71%是贸易扭曲措施。例如，在影响进口的限制性措施中，贸易覆盖范围可以精确确定的措施（共882项）影响了至少22%的全球贸易。观察到了一下几个主要特征。 首先，产业政策活动集中在主要经济体，其中中国、欧盟和美国占比48%。2023年，发达经济体在使用产业政策方面比新兴市场和新兴市场和发展中经济体更加积极，企业补贴是最常见的 -3- 贸易扭曲工具。2其次，在具体补贴手段的选择上，发达经济体与新兴市场和发展中经济体存在着显著差异：发达经济体倾向于依赖直接财政拨款、国家贷款和国家援助，而新兴市场和发展中经济体则选择国家贷款、税收减免以及资�和股权注入。与发达经济体相比，新兴市场和发展中经济体更经常使用进出口贸易限制措施。第三，关于产业政策干预背后的动机，报告注意到，在有动机信息的措施中，超过三分之一的措施表明政府的目标是解决战略竞争力问题。与气候变化和供应链弹性相关的动机分别占28%和15%，大约五分之一的措施背后的动机是国家安全和地缘政治紧张。 从产业政策的行业覆盖范围看。2023年初，医疗用品行业是最受关注的领域，但很快就被军民两用产品和先进技术产品（包括低碳技术、半导体及关键矿产等上游投入）超越。 从产业特征来看，报告发现新的产业政策和比较优势之间存在正相关关系，也与其他国家在同一产业实施的以往产业政策措施存在正相关关系。第一个结果与Juhász等人（2023）的观点一致：成熟行业似乎更经常成为政府产业政策干预的目标。这一发现似乎与这样一种观点相一致，即政治经济力量，如现有选民的游说力量，是新一轮产业政策的重要决定因素。第二个结果证 2随着时间的推移，发达经济体和发展中经济体在诉诸补贴干预方面的差距可能会缩小，因为发展中经济体的报告往往会滞后发布。 -4- 实了产业政策措施可能对贸易伙伴产生负面溢出效应，并可能导致报复性措施和针锋相对的态势。 报告调查了与2023年更多使用产业政策措施相关的国家特征，重点关注政治经济、结构和周期性宏观经济因素。分析表明，在即将举行大选的国家，政府更有可能使用产业政策措施，这证实了政治经济动机是产业政策的重要决定因素。出口高度集中的国家也倾向于更频繁地进行干预。有趣的是，较差的主权债务评级似乎并没有降低政策积极性，而是与产业政策措施正相关。最后，周期性条件，如实际汇率升值所反映的对外竞争力下降，似乎也很重要。虽然这些证据仅可作为提示和参考，未来还需要开展更多工作来评估产业政策的有效性，但值得注意的是，产业政策措施与许多因素（如报复、政治经济）相关，与市场失灵没有明确联系——而人们常常将市场失灵列为采取产业政策的理由。 在对宏观经济具有重大意义的行业中，推动产业政策的一个例子是技术密集型和与国家安全相关的宽体飞机行业。3欧洲从1970年开始成功地创造了一个对占主导地位的美国制造商（波音、麦克唐纳·道格拉斯公司）有竞争力的竞争对手（空客），而代价是双方的巨额政府补贴、旷日持久的谈判、短暂的双边协议以及关贸总协定/世贸组织的法律诉讼。4尽管这些措施对技术和安 3美国政府估计，在疫情之前，民用航空对国内生产总值的贡献约为5%（FAA，2022）。 4在空客案中，授权的年度反措施达到75亿美元，创历史新高。在波音案中，年度反措施达到40亿美元，并最终 -5- 全有潜在的积极溢出效应，但对消费者福利的影响仍有争议 （Baldwin、KrugmanNeven和Seabright，1995）。遗憾的是，就在新一轮日益复杂的产业政策浪潮到来之际，以规则为基础的贸易体系阻止未来爆发类似规模补贴竞争的能力已经大幅削弱。与此同时，新一波日益复杂的产业政策正在到来（Bown，2023a）。 越来越多的政府将竞争力以外的因素作为制定产业政策的关键。具体而言，产业政策的新目标应涵盖应对紧迫的全球挑战，如气候变化、疫情以及国家安全。Spence（2023）认为，有了这些新目标，设计和评估产业政策的标准需要超越传统的经济考虑。然而，非经济目标并没有降低国际经济和政策溢出效应的潜力。Bown（2023b）指出，政府在制定此类政策时应注意，报复或削弱贸易体系的风险最终会损害其初衷。Hoekman、Mavroidis和Nelson（2023）强调了在世贸组织内就产业政策进行审议和对话的重要性，以期确定共同的行为规则，减轻对其他国家的负面溢出效应。 达成了减少补贴和撤销反措施的谅解。 -6- 二、NIPO数据库方法 新产业政策观察站数据库中主要记录2023年1月1日之后实施或宣布的国家措施。�报告提到的产业措施监测覆盖了占全球GDP94%的75个辖区（见附录2）。其中45.3%是先进经济体，54.7%是新兴市场和发展中经济体，亚太地区占比17.3%，欧洲和中亚占比41.3%，拉丁美洲和加勒比海地区占比12%中东和北非占比12%，北美占比2.7%，南亚占比5.3%，撒哈拉以南非洲占比9.3%。 （一）NIPO数据库的纳入标准 1、施行产业政策的动机分类 报告考虑的第一个纳入标准是政府宣称的政策干预动机。政府声明的这些动机分类如下: 国家安全：官方声明的行动动机明确涉及执行国当前或未来的军事安全，或明确引用“国家安全”。 地缘政治关切：官方声明的动机涉及抵御来自某个或某类国家（如专制主义国家）的风险，即使没有明确提及国家安全因素。5与乌克兰战争有关的对俄罗斯的制裁被认为是基于地缘政治问题的措施。 供应的韧性/安全性（非食品类）：官方声明的行动动机涉及改善现在或未来�地非食品类产品供应的稳定性或安全性。 5国家的类别可以由政治制度（如专制制度）、联盟（如北约，“邪恶轴心”）、意识形态（如自由主义）或地理来界定。 -7- 战略部门的国内竞争力：官方声明的行动动机涉及促进战略产品或部门的国内竞争力或创新。 气候变化缓解和其他环境目标：官方声明的行动动机涉及气候变化缓解或低碳经济转型。 2、产业政策涉及的主要产品或服务类别 第二个纳入标准涉及政策干预所针对的产品类型，这些商品和服务通常对实现上述动机至关重要。通过实施这一标准，报告能够捕捉政府可能没有明确描述的新型产业政策干预措施。 低碳技术：低碳技术包括风力涡轮机、太阳能电池板、生物质系统和碳捕获设备等技术和机器。低碳技术产品比传统能源产品产生的污染更少，并能在低碳经济转型中发挥作用。 军民两用物项：两用物项是指可以用于民用和军事用途的货物、软件和技术。尽管这一类别涵盖了氢和钢、铁和铝的《协调制度》子目编码，但鉴于这些特定物项在数据中的普遍性，报告创建了单独的物项类别，以考虑针对这些特定物项的措施。 关键矿物：指生产日常生活和现代技术中广泛使用的商品所必需的矿物。 先进技术产品：与先进科学发现、医学科学、光电子学相关的医疗和工业应用产品；能够处理更多信息量的产品；电子产品、机器人技术；能够促进其他先进技术（光纤电缆和视频光 -8- 盘）进一步发展和应用的材料；航空航天产品；核技术。 半导体：除半导体�身外，还包括能够进一步开发和应用半导体相关技术的材料和产品。 医疗产品：医疗消耗品或非耐用产品，包括按照全球贸易预警的《必需品倡议》定义的药品、疫苗和医疗设备。 信息技术或数字服务：技术研究、数字或信息技术服务。 6 3、干预水平 纳入新产业政策观察站数据库的第三个类别，主要看措施是属于产业战略还是计划。措施是由政府机构正式发布采用的战略性政策指导，以实现新产业政策目标。工业计划和战略往往持续多年，并可能涉及多个后续政策和干预措施。 （二）NIPO涵盖的政策干预措施 新产业政策观察站涵盖的干预措施程度不一，既包括广泛的计划和战略，也包括政策和法规，还包括对具体公司的干预（见表2）。 6通过产品总分类编码623、831、834、839、841、842和843确定（根据联合国主要产品分类（CPC）2.1版）。 -9- 表2：政策干预的程度 政策干预的程度 NIPO数据库中的记录数 占总数的百分比 记录 当前执行百分比 计划和战略 98 3.80% 不适用 政策和法规 1451 56.24% 95.8% 针对公司的干预 1031 39.96% 99.2% 总数 2580 100% 93.6% 政府一般很少公布高层次的产业计划和战略，主要通过其确定未来决策的方向，而不是规定要实施的具体措施。新产业政策观察站涵盖的大多数干预措施是政策和法规，通常在宣布后很快进入实施。这些数据包括全球贸易预警数据库的政策措施和一套额外的与技术相关的贸易或外国投资限制，这些可能会捕捉到由新产业政策推动的某些政策变化。在收集证据的过程中，与技术相关的贸易或外国投资限制清单为报告提供指导。这份清单包括以下类型的政策干预措施：对技术转让或销售的直接限制、对商业技术合作的限制、针对特定国家或实体的其他技术相关限制、对技术部门合资企业的限制、对科技人员流动和就业的限制，以及对技术部门公共采购的限制。 新产业政策观察站还确定了企业特定的行动，即影响特定企业的补贴奖励或行动，其中包括那些由出口激励等广泛性计划引起的行动。这种行动几乎总是在宣布后即刻进入实施阶段。这类干预的一个例子是韩国为重山风力集团在越南的海上风力发电塔工厂提供了资金支持，政府对特定外国直接投资的许可与否则 -10- 是另一个例子。 1、政策工具的广泛类别 新产业政策观察站涵盖的产业政策措施的广泛类别包括以下干预措施： 出口壁垒，包括出口禁令、关税和配额、出口许可以及其他与出口相关的贸易壁垒。例如，中国于2023年1月9日实施的针对30种无人机相关产品的出口管制措施。 进口壁垒，包括进口禁令、关税和配额、进口许可和其他与进口相关的贸易壁垒，例如，印度于2023年1月11日实施的笔记�电脑、计算机和服务器的进口许可要求。 国内补贴，包括退税、补助金、国家贷款和贷款担保、价格稳定措施、生产补贴和其他对国内生产的激励措施，例如，德国提供65亿欧元的财政补贴，以补偿因燃料价格上涨而面临碳泄漏风险