赛迪译丛2024年第26期（总第652期）：非洲关键矿产：强化安全、助力发展、缓解地缘政治竞争冲突加水印

2024年8月5日第26期总第652期 非洲关键矿产：强化安全、助力发展、缓解地缘政治竞争冲突 【译者按】4月9日，美国和平研究所首次发布《非洲关键矿产：强 化安全、助力发展、缓解地缘政治竞争冲突》报告。报告指出，美国正积极强化关键矿产供应链安全，减少关键矿产依赖“不友好国家”，美非合作可助力这一目标的实现。报告详细分析了美国实现关键矿产目标面临的三大挑战，以及美非合作面临的八大突出问题，并提出13项政策建议和举措，帮助美非构建互利共赢的关键矿产合作伙伴关系。赛迪智库材料工业研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】关键矿产供应链安全美非合作 非洲拥有丰富的关键矿产资源，美国加强与非洲在关键矿产领域的合作可帮助美国强化关键矿产供应链安全。为保持在全球的竞争力，美国应与非洲国家紧密合作，共同加强法治建设，提升决策透明度，并严格遵循环境保护和劳动者权益标准。同时，加大对非洲的商业投资，以商业力量推动非洲的和平与发展进程。扩大美非关键矿产贸易并实现供应链多元化，将直接关乎美国经济发展和国家安全。与此同时，关键矿产开采方式也将决定非洲国家发展路径，进而影响美国整体利益。 一、关键矿产的概念和界定 不同国家和机构对“关键矿产”的定义不同，主要受国内供应的安全风险、需求、供应链的脆弱性，以及对贸易和经济的潜在水平等因素影响，并随着技术变革、新资源发现及材料科学的 发展而不断变化。《2020年能源法案》对“关键矿产”定义为对 美国经济或国家安全至关重要且供应链易受破坏的非燃料矿产或矿产材料。这些材料在产品制造中可发挥重要作用，如果缺少这些矿产，将对经济或国家安全产生重大影响。 根据该法案，美国地质调查局（USGS）每三年更新一次“美国关键矿产清单”。2022年2月公布的最新清单包括50种关键 矿产和元素，较2019年版的35种有所增加，新增矿产包括镍、 锌及稀土。2023年8月，美国能源部（DOE）也公布了一份对能源领域至关重要的18种关键材料清单，该清单与美国地质调查局清单存在重叠，许多矿产同时出现在两份清单中。值得注意的是，由于铜供应链相对稳定，其在电力和电子产品生产中占据重要地位。因此，美国地质调查局并未将其纳入关键矿产清单，但美国能源部却将其视为重要元素。 二、美国维护关键矿产供应链安全面临的挑战 （一）进口依赖度高且高度依赖中国 美国关键矿产供应链较为脆弱，部分关键矿产依赖单一国家进口。在美国地质调查局列出的50种关键矿产中，美国仅拥有 11种关键矿产储量，对其中12种关键矿产进口依赖度达100%， 对31种关键矿产进口依赖度超过50%。在50种关键矿产中，中国不仅是31种关键矿产的主要进口来源国（排名前5），还是其中17种关键矿产的重要进口来源国（排名第1）。在进口依赖度超50%的31种关键矿产中，中国是其中26种的主要进口来源国。 由于关键矿产的生产主要集中在少数地区，且加工领域几乎被中国垄断，美国及其盟友的供应链显现出多重脆弱性。这一点在新冠疫情初期尤其明显，当时微芯片等关键产品的供应链遭受重创，导致产品严重短缺。这一事件让美国政策制定者深刻认识 到，未来任何地缘政治动荡都可能加剧关键矿产供应的不确定性和不可靠性。 （二）国内开发关键矿产所需时间过长 根据国际能源署数据，矿产开发项目从发现到开采平均耗时超过16年。美国的矿山开发常常引发争议，项目执行需经制定规划、许可和监管审批，地方、州和联邦各级政府需达成共识，这一过程平均耗时7至10年。即便获得许可，后续的规划和建设仍遥遥无期，导致工期延误。此外，即使美国重新开放现有矿区或调整矿区定位，也会遭遇当地社区和居民的抵制，进而引发诉讼，出现许可延误甚至许可撤销等问题。 （三）能源转型背景下对关键矿产需求激增 由于目前各国政府积极实施碳减排政策，加速向可再生能源转型，全球对关键矿产的需求急剧攀升。国际能源署数据显示，2017到2022年间，锂、钴、镍的需求分别增长了300%、70%和 40%，其中能源部门需求增加是推动增长的主要因素。无论美国未来在加速能源转型方面的政策立场如何，美国经济都将高度依赖关键矿产，以满足�国国防、军事等多领域需求。为应对需求激增，美国政策制定者将更加聚焦于非洲国家，这些国家蕴藏着众多美国产量较低或完全未生产的矿产资源。 二、非洲对美国关键矿产供应链安全至关重要 （一）非洲地区蕴藏大量美国供应短缺的关键矿产 非洲关键矿产资源丰富，拥有全球约三分之一的矿产资源，钴、锰和铂族金属储量高达全球一半以上。其中，刚果（金）是全球最大的钴生产国，南非是世界上最大的锑生产国。 非洲国家蕴藏着约32种对美国国防工业基础至关重要的矿产，而加蓬、马达加斯加、摩洛哥和南非等国是美国进口依赖度达100%的关键矿产主要来源国之一。 表1美国国防用非洲关键矿产的进口依存度 矿种 进口 依存度 国防应用 非洲资源国 砷 100% 半导体、木材防腐剂 摩洛哥 铯 100% 科学研究 纳米比亚，津巴布韦 萤石 100% 氟化工、铝、钢铁 南非 天然石墨 100% 润滑剂，电池 马达加斯加，坦桑尼亚，莫桑比克 锰 100% 电池、炼钢 科特迪瓦、加蓬、加纳和南非 铌 100% 超合金、钢 卢旺达、刚果（金）、莫桑比克 铷 100% 电子学 纳米比亚 钪 100% 合金、陶瓷、燃料电池 几内亚、马达加斯加、南非 钽 100% 超级合金、电子元件 布隆迪、刚果（金）、埃塞俄比亚、 莫桑比克、卢旺达、津巴布韦 钛，海绵金属 100% 白色颜料，金属合金 肯尼亚 铂 >95% 催化剂 南非、津巴布韦 锑，金属和氧 化物 83% 铅酸电池，阻燃剂 南非 锌 82% 冶金学生产镀锌钢 赞比亚，津巴布韦，马达加斯加，南 非，科特迪瓦 重晶石 77% 烃类生产 摩洛哥 钛，矿物精矿 >75% 白色颜料，金属合金 莫桑比克、塞内加尔、肯尼亚 铬 75% 不锈钢 南非 锡 74% 涂层，钢合金 刚果（金），尼日利亚，卢旺达 钴 74% 电池，超级合金 刚果（金），南非，赞比亚 镍 67% 不锈钢，电池 南非，马达加斯加，津巴布韦，赞比 亚 钨 57% 耐磨金属 卢旺达 来源：美国地质调查局，《2024年矿产商品摘要》 （二）美国加大对非洲关键矿产的投资与合作 为应对关键矿产挑战，拜登政府采取多种举措实现进口来源多元化，包括通过立法促进国内关键矿产及相关产品的生产和加工，增加研发资金投入，以及加强非洲矿产合作。 2022年8月，拜登政府发布《美国对撒哈拉以南非洲地区战略》，明确提出助力非洲国家更透明地利用自然资源，包括能源资源和关键矿产，推动可持续发展，并强化供应链的多样性、开放性和可预测性。同年12月，美国与刚果（金）和赞比亚签署谅解备忘录，共同推动两国电池产业发展。2023年，美国政府高层频繁访问南非、坦桑尼亚和赞比亚等国，并宣布美国国际开发金融公司将投资关键矿产和基础设施建设领域。 为应对关键矿产问题，美政府积极开展广泛国际合作。2022年，美联合盟友建立“矿产安全伙伴关系”，联合七国创立“全球基础设施与投资伙伴关系”，推进“洛比托走廊”建设，以连接安哥拉、刚果（金）和赞比亚。美国会提出《更好利用投资促进发展法案》、《芯片与科学法案》）以及《通胀削减法案》等 几项重要法案，推动国内生产和加工。2023年提出的《通过参与构建关系并加强刚果（金）民主治理法案》明确指出，中国对钴的产出和加工对美国经济和国家安全构成威胁。美将制定跨部门计划，加大对刚果（金）关键矿产领域投资力度。 尽管美政府在非洲掌控的资源与影响力有限，但国际开发金融公司、进出口银行、美国大使馆、美国贸易发展署等机构均能支持美企在非洲建设和运营采矿与加工设施。美国国际开发署也致力于改善非洲商业环境。 三、美国加强与非洲关键矿产合作面临的突出问题 （一）美国政策对非洲关键矿产的关注度不够 尽管美国政府正逐步加强与非洲国家在关键矿产领域的合作，但政策协调不够紧密，政策的落实也稍显迟缓。例如，美国国际开发金融公司项目审批流程冗长，给私营部门带来不便；许多部门和机构在处理核心问题上各自为政，导致产业界领袖、非政府组织、地方官员等难以明确努力方向。美西方采矿企业普遍担忧，因政策缺乏针对性和紧迫感，美国在非洲的竞争力难以恢复。 （二）非洲法治薄弱制约矿产资源开发 关于非洲矿业投资的风险评估虽存争议，但关键在于，若未能有效执行有关产权保护、提升透明度、打击腐败及确立运营标 准的法律，非洲矿业将难以吸引高质量且负责任的国际投资。刚果（金）遭受的损失尤其严重。不规范的做法阻碍了外资进入中国主导的采矿业。美国国际贸易管理局报告称，腐败和官僚主义一直在阻碍其商业发展活动。 （三）中国在非洲关键矿产开发与供应链中存在领先优势 凭借“一带一路”倡议，中国在非洲关键矿产勘探与加工领域已明显超越美国。在过去二十多年中，中国大量投资非洲交通、电力及采矿行业。2000至2022年间，中国与非洲各国签署了1243项贷款协议，累计金额达1701亿美元，其中64%被用于推进交通、电力及采矿等领域项目。交通与电力行业重点投资刚果（金）和赞比亚，采矿行业则主要投资安哥拉和肯尼亚。 中国牢牢掌控美国高度依赖的众多关键矿产供应链，而美国国内矿产生产不足，这给美国短期至中期经济发展和国家安全带来重大挑战。此外，关键矿产供应链极为复杂，尽管美国有强烈的意愿构建一条独立于中国的全新供应链，但短期内难以实现。 （四）非洲矿产开发基础设施不足 一是非洲交通基础设施严重受限或缺失，道路陡峭、狭窄且维护不善，通行困难。重型卡车在往返刚果（金）、赞比亚等地采矿场地途中经常会遇到交通拥堵，导致数周延误。二是铁路基础设施匮乏。刚果（金）现有铁路线大多维护不善、可靠性低， 机车脱轨事件频发，不仅造成致命事故，还会导致长时间延误。部分铁路线因经历战争和长期疏于管理而失修。三是电力网络存在维护不善、电压低、可靠性差等问题。即使在非洲基础设施最为发达的南非，也面临着电力故障和交通运输部件被盗、遭破坏的困境。这些问题不仅制约采矿能力，也影响当地进行矿产加工。 （五）美国商业外交薄弱 美国大使馆可促进实现商业和更广泛的经济利益，从而在应对投资挑战方面发挥重要作用。在美国特使的领导下，各机构政府官员将履行诸多职能，包括及时了解商业活动动态、发现商业机会以及在海外开展“商业外交”。目前，美国与中国在非洲的大使馆数量相当，但许多美国大使馆人员相对不足，且位置远离采矿中心。 美国政府在非洲的实际参与度较低，难以代表美国企业开展商业外交，也无法对某地区的关键问题保持敏锐的洞察力。近几十年来，美国在商业外交方面一直落后于其地缘政治和经济竞争对手。美国国务院并非一直将商业外交放在首位，相反，它常常关注于推进政治等目标。 （六）非洲矿产产业增加值低 在非洲开采的原矿或加工程度较低的矿产品大多作为商品被运往国外，进行提炼和全面加工。非洲�地加工能力匮乏，难以 获得财政收入和就业机会。为提高非洲国家的�地产值，减少国内政治压力，部分非洲国家采取积极的贸易政策，如禁止或严格限制关键矿产原料出口，要求矿产原料在当地进行一定程度的加工。为使工业基础设施发展计划成功实施，非洲矿业发展政策和外国投资政策必须与全球竞争格局保持一致，以吸引所需的外国投资。然而，要产生持久影响，就必须关注那些能够支持构建规模更大、更加多元化的�地经济的投资，以推动矿区社区的长期可持续发展。 在许多失业率居高不下且不稳定局势加剧的非洲国家中，提高当地矿产工业的�地增加值，有望推动经济增长并创造就业机会。增加非洲在关键矿产供应链中的参与度，将削弱中国目前的主导地位，通过关键矿产供应链多元化保障美国安全。 （七）美国发展和贸易政策对非洲关键矿产开发产生负面影 响 美国2022年提出的《通胀削减法案》影响了全球能源供应链 及其他国家的政策。该法案规定，对采用在美国或自由贸易协定伙伴国家开采或加工的关键矿产生产的新能源车，将获得3750美元