2024中国碳市场建设成效与展望报告

能源经济预测与展望研究报告 FORECASTINGANDPROSPECTSRESEARCHREPORTCEEP-BIT-2024-008（总第80期） 中国碳市场建设成效与展望（2024） 2024年1月7日 北京理工大学能源与环境政策研究中心 http://ceep.bit.edu.cn 能源经济预测与展望研究报告发布会 主办单位：北京理工大学能源与环境政策研究中心碳中和系统工程北京实验室 能源经济与环境管理北京市重点实验室协办单位：北京理工大学管理与经济学院 碳中和系统与工程管理国际合作联合实验室北京经济社会可持续发展研究基地 中国“双法”研究会能源经济与管理研究分会中国能源研究会能源经济专业委员会 《煤炭经济研究》编辑部 中国煤炭学会碳减排工程管理专业委员会 特别声明 本报告是由北京理工大学能源与环境政策研究中心研究团队完成的系列研究报告之一。如果需要转载，须事先征得中心同意并注明“转载自北京理工大学能源与环境政策研究中心系列研究报告”字样。 中国碳市场建设成效与展望（2024） 执笔人：王科、吕晨 作者单位：北京理工大学能源与环境政策研究中心联系人：王科 研究资助：国家自然科学基金项目（72293601，72271026，71871022），国家社会科学基金项目（23ZDA107）。 北京理工大学能源与环境政策研究中心北京市海淀区中关村南大街5号 邮编：100081 电话：010-68918551传真：010-68918651 E-mail:wangkebit@bit.edu.cn 网址：http://ceep.bit.edu.cn CenterforEnergyandEnvironmentalPolicyResearchBeijingInstituteofTechnology 5ZhongguancunSouthStreet,HaidianDistrict,Beijing100081,ChinaTel:86-10-68918551 Fax:86-10-68918651 E-mail:wangkebit@bit.edu.cnWebsite:http://ceep.bit.edu.cn 中国碳市场建设成效与展望（2024） 碳排放权交易市场（以下简称碳市场）是利用市场机制控制和减少温室气体排放的政策工具。碳排放权交易（以下简称碳交易）通过显性碳定价原则，也称“污染者付费”原则，将排放的负外部效应内部成本化，为处理经济发展与减排关系难题提供了一种解决方案。与传统的行政管理手段相比，碳交易具有良好的政策兼容性、区域和行业拓展性以及金融衍生性，在全球得以广泛应用，发展势头不断增强。截至2023年1月，全球共28个碳交易体系已经生效，20余个正在开发或设计。碳市场已覆盖了全球约17%的温室气体排放量、1/3的人口和55%的GDP，实施区域已从发达国家逐渐扩展至发展中国家。 中国一贯实施积极应对气候变化国家战略，坚定不移走生态优先、绿色低碳的高质量发展道路。中国自2011年起先后建立8个试点碳 市场，经过近十年实践，2021年7月16日全国碳市场启动上线交易， 首批纳入2162家发电企业，首年覆盖排放量超45亿吨。截至2023 年12月31日，全国碳市场碳排放配额累计成交4.42亿吨，累计成 交额249.19亿元。全国碳市场制度框架初步建立，制度规则的科学性、合理性和可操作性全面提升，数据质量大幅提高，企业减排意识和能力明显增强，有力支撑了中国“双碳”工作沿着“1+N”政策体系确定的方向和路径持续推进。 本报告回顾2023年全球主要碳交易体系发展进程，着重分析中国全国碳市场建设进展成效，并对全国碳市场下一步建设进行展望。 一、国际主要碳市场发展概况 （一）欧盟排放交易体系 欧盟提出更具雄心的减排目标，推动实施“史上最大的碳市场改革”措施。欧盟排放交易体系（EUETS）是全球建立最早、最成熟且最具影响力的碳市场。最初为履行《京都议定书》中2012年较1990年温室气体减排8%的目标，欧盟于2005年正式启动EUETS，目前已发展至第四阶段。EUETS推出至今，促进欧盟固定源减少了约43%的排放量，对于落实减排目标，加速工业绿色转型发挥了重要作用。2020年3月4日，欧盟委员会通过了关于《欧洲气候法》的提案，作为《欧洲绿色新政》的重要组成部分将欧洲2050年气候中和目标写入法律，并规定2030年将温室气体净排放量较1990年减少至少55%。为适应更高的减排目标，欧盟于2021年7月14日提出“Fitfor55”一揽子立法提案，对碳交易、碳泄露、能源效率、替代燃料、气候基金等多方面做出调整（图1）。 图1欧盟“Fitfor55”一揽子改革措施 2023年4月25日，随着五项立法提案最终被欧盟理事会通过，“Fitfor55”相关提案正式通过。“Fitfor55”提出了具有里程碑意义的碳 市场改革，将碳市场置于欧盟脱碳议程的核心，其核心调整可以归纳为以下六方面： （1）提高碳市场减排目标，收紧年度配额总量。EUETS根据欧盟宏观减排目标设置各阶段配额总量，通过调整配额年度折减因子确保配额总量与宏观减排目标相匹配。EUETS第三阶段（2013-2020年）的目标是在1990年基础上减排20%，配额年度折减因子为1.74%。第四阶段（2021-2030年）的目标是在1990年的基础上减排40%，折减因子提高至2.2%。为了与55%的减排目标相匹配，EUETS覆盖行业到2030年较2005年的减排目标由原43%提高到62%，2024~2027年折减因子由2.2%提高到4.3%，2028~2030年进一步提高至4.4%，配额总量明显收紧。此外，改革包括两次一次性的配额调整，在2024年减少9000万吨配额，2026年再减少2700万吨。 （2）将海运纳入碳交易体系，计划建立“第二”碳市场。海运约占欧盟二氧化碳排放总量的3~4%，欧盟在《巴黎协定》中承诺减少海运排放。此次改革计划将海运部门分阶段纳入EUETS，2024年海运公司清缴配额的比例为核实排放量的40%，2025年增至70%，2026年达到100%。EUETS将涵盖在欧盟内部航行和欧盟港口内海运的全部排放量，以及往返非欧盟国家/地区航行50%的排放量。多数大型船舶将从一开始就被纳入EUETS，而近海船舶等其他船舶将首先被纳入监测、报告、核查体系（MRV），时机成熟后再纳入EUETS。 此外，EUETS自第二阶段起便纳入发电、工业、民航等行业。但截至目前尚未纳入建筑、道路交通和其他小型工业企业。此次改革旨 在为建筑、道路交通和其他部门建立一个新的、独立运行的碳交易体系（EUETS2），将未纳入EUETS且难以脱碳的行业全部纳入，确保这些行业履行减排职责且获得减排激励。鉴于能源危机的影响，EUETS2预计于2027~2028年生效。 （3）完善市场调节制度，修订市场稳定储备机制。市场稳定储备机制是欧盟为了应对需求侧冲击和配额过剩引入的调整机制，通过调整待拍卖配额供应，将一定比例的配额转入该机制，提高碳市场应对重大冲击的能力。此次改革提高了该机制参数以强化调节作用。在2019~2023年，当EUETS中的流通配额总数高于8.33亿时，配额转入该机制的比例由12%提高至24%，且将其中可持有的配额数量限制为4亿吨，任何盈余量将被永久取消。 （4）调整配额分配机制，逐步取消航空免费配额。EUETS采取免费与有偿拍卖相结合的配额分配方法，配额免费发放比例逐年递减，且不同行业的免费配额比例不同。当前EUETS大约60%的配额以拍卖的形式有偿发放，发电行业已实现100%拍卖，航空业仍有约85%的配额免费发放。此次改革将逐步降低航空业免费配额的比例，2024年航空免费配额比例将下降至75%，2025年下降至50%，2026年将取消免费配额，航空业配额全部拍卖。改革将适用于欧洲内部航班（包括从英国和瑞士起飞的航班）。此外，自2026年起，碳边界调整机制涵盖的特定行业将逐步取消免费配额，并按计划逐步适用碳关税。 （5）完善收入使用途径，设立社会气候基金。配额有偿发放所取得的收益通常用于设立碳市场风险基金以平抑市场价格，或设立碳 小结：未来十年将会是欧盟推动实现2030年减排55%目标以及2050年气候中和的关键时期。欧盟在此阶段出台更加激进的EUETS改革措施，一方面体现了其率先减排的主动意愿，显示了其致力于引领全球气候行动的战略意图。另一方面，一系列创新性的改革措施强化了EUETS在欧盟温室气体减排中的核心地位，有利于进一步提高EUETS的全球影响力，对各国碳市场建设兼具启示意义。 市场建设基金用于相关项目的拨款补助。此次改革进一步完善了有偿分配收益的使用途径，计划将EUETS2的收益设立社会气候基金，以减轻受能源价格上涨影响最大的家庭、小微企业和交通用户的财务负担，基金预计于2026~2032年期间暂时成立。。 （二）国际其他碳交易体系 国际碳市场发展整体向好，对于区域减排目标的实现发挥日益重要的作用。英国脱欧后于2021年1月1日退出了EUETS，并在同一天启动了英国碳排放交易体系（UKETS），作为推动英国实现净零排放目标的核心工具。与EUETS第四阶段类似，UKETS碳市场覆盖电力、工业和航空部门，并将每年减少420万吨的排放量，总量较脱欧前下降5%。2023年，UKETS经历了一系列重大变革，通过完善碳交易体系支持英国净零碳目标并应对短期的能源危机。英国宣布将削减UKETS配额总量，并对免费配额的分配进行审查，调整将最迟于2024年实施。这将使英国的排放限制更加严格，特别是针对电力、 工业和航空业。UKETS计划扩大行业范围，2026年起纳入国内海运， 2028年纳入垃圾焚烧和其他能源部门。此外，英国在2023年12月 宣布将在2027年设立碳边境调节机制，对碳密集型产品征收关税。美国加利福尼亚州一直是西部气候倡议的重要倡导方，加州碳市 场于2012年启动并于2014年1月与加拿大魁北克碳市场正式链接， 为跨国区域碳市场链接提供了宝贵经验。为了与加州到2030较1990年减排40%以及2045年实现碳中和的目标相匹配，加州碳市场将2023年配额上限下调至2.941亿吨二氧化碳当量（表1）。同时，加州碳市场强化了价格控制机制，设定了拍卖底价和配额价格控制储备机制，以稳定市场价格并防止价格波动。2023年加州碳市场拍卖底价为 22.21美元/吨二氧化碳，当市场价格触发上限，储备库将放出一定量配额到市场，促使价格回落。 新西兰碳市场（NZETS）是大洋洲唯一的强制性碳交易市场，最初是《京都议定书》之下的嵌套体系，在2015年6月才发展为国内碳交易体系。新西兰政府对碳市场进行了立法改革，使其与新西兰的国家减排承诺保持一致。为了支撑新西兰实现到2030年较2005年减排30%的目标，以及到2050年实现碳中和的长期目标，NZETS将2023年的配额上限设定为0.323亿吨二氧化碳当量（表1），这一限制比以往更加严格。配额分配方式也进行了调整，采取有偿拍卖加免费的配额分配形式，林业等负排放行业可以直接获得免费配额，排放密集型和贸易密集型的工业活动可以获得一定比例（2023年约19.8%）的免费配额。此外，NZETS更新了价格稳定机制，设定了拍卖底价 加成本控制储备机制，其中2023年的拍卖底价被定为33.06吨二氧 化碳/新西兰元，该机制触发价格为80.64吨二氧化碳/新西兰元，这些措施旨在稳定市场价格并促进有效的排放控制。 韩国碳市场（KETS）是东亚第一个开启的全国统一碳市场，近几年发展势头良好。为支撑2030年较2018年温室气体至少减排35% 的目标，以及2050年实现碳中和承诺，KETS在2023年设定了5.893亿吨二氧化碳当量的配额上限（表1）。在配额分配方面，KETS采取拍卖结合免费发放的配额分配方法，约90%的配额免费发放，对排放密集型和贸易密集型的工业活动提供了全部免费配额，该举措旨在减轻工业部门的经济负担，同时激