国际发展合作的中国实践：紧急人道主义援助篇

国际发展合作的中国实践 第1期│2023年4月 紧急人道主义援助篇 中国国家国际发展合作署 www.cidca.gov.cn www.cikd.org 1 中国国家国际发展合作署 CONTENTS 国际发展合作的中国实践第一期 紧急人道主义援助篇 9援助机制更加健全，能够迅速及时有效的开展援助行动 10参与主体更加多元，开展援助行动的总体能力明显提升 1 第一章 紧急人道主义援助成为国际发展合作的重要领域 第四章 13 中国开展紧急人道主义援助的实效 2 第二章 中国开展紧急人道主义援助的理念原则 5 第三章 中国开展紧急人道主义援助的实践进展 13开展自然灾害应急救援，保护人类的生命财产安全，支持灾后恢复与重建 19提供紧急粮食援助，帮助受灾国家应对饥荒，提升其粮食生产和供给能力 23响应公共卫生突发事件，遏制重大传染病蔓延，共建人类卫生健康共同体 26参与缓解移民难民危机，高度关注妇女、儿童等弱势群体的生存发展权益 6援助规模稳步扩大，中国已成为国际人道主义援助的重要力量 7援助对象更加广泛，亚洲和非洲地区发展中国家受益较多 8援助方式更加丰富，努力满足受援国最急迫的需求 第五章 29 结论与展望 中国是世界上最大的发展中国家。中华人民共和国自成立以来的建设、改革和发展的70多年间，在面对贫穷、落后以及突如其来的人道主义灾难时，曾极大受益于国际社会的慷慨帮助。随着综合国力的提升，中国秉持着国际主义情怀和人道主义精神，积极为其他面临人道主义困境的国家提供援助，携手构建人类命运共同体。�报告主要介绍近10年来尤其是2018年以来中国开展紧急人道主义援助的理念原则、实践进展和效果，旨在促进国际社会相互理解、推动各方协调行动。 01 紧急人道主义援助成为国际发展合作的重要领域 人道主义行动 国际社会普遍认为，人道主义行动的目标是在人为危机和自然灾害期间和之后拯救生命、减轻痛苦，维护人类尊严，并为预防和应对此类情况做好准备。人道主义行动应遵循人道、公正、中立和独立等主要原则：人道是指无论灾难发生在何处，都要以拯救生命和减轻痛苦为中心主旨； 公正是指行动要以需求为依据，不应附带任何歧视；中立是指行动不应偏袒战争、武装冲突或争端中的任何一方；独立要求人道主义目标独立于政治、经济、军事或其他目标。人道主义行动包括保护受灾害影响的平民和未参与战争行动的人群，为其提供食物、水和卫生设施、住所、医疗 服务以及其他援助，改善他们的福祉，使其恢复正常生活和生计。 中国的人道主义援助包括短期内的紧急救援物资、现汇或派出医疗救援人员，以及中长期的灾后恢复与重建、防灾减灾能力建设以及移民和难民危机治理等内容。 当前，世界百年未有之大变局加速演进，新一轮科技革命和产业变革深入发展，国际力量对比深刻调整。同时，世纪疫情影响深远，逆全球化思潮抬头，单边主义、保护主义明显上升，世界经济复苏乏力，局部冲突和动荡频发，全球性问题加剧，世界进入新的动荡变革期。世界之变、时代之变、历史之变正以前所未有的方式展开。一方面，和平、发展、合作、共赢的历史潮流不可阻挡，人心所向、大势所趋决定了人类前途终 在这样一个挑战层出不穷、风险日益增多的时代，全球人道主义危机空前加剧。紧急人道主义危机特点明显，一是具有突发性，虽然科技发展使人类的灾前监测预警能力显著提升，但仍然难以对各种危机做万全准备；二是影响范围往往不限于一国一地，而是整个区域，部分自然灾害和公共卫生危机甚至会波及全球；三是伤害程度严重，不仅剥夺人类生命健康，而且侵吞经济社会发展成果，甚至阻碍人类文明进步。紧急人道 急剧上升。据联合国人道主义事务协调厅预测，2023年需要人道主义援助的人口数量预计高达3.39亿人，比2022 年初增长近7000万人，平均每23人 中就有1人身陷人道主义危机；联合国 02 系统预期为69个国家2.3亿急需帮助的人口提供人道主义援助，所需金额约为515亿美元。紧急人道主义援助已经成为国际社会对外援助行动的重要领域。 归光明。另一方面，恃强凌弱、巧取豪夺、零和博弈等霸权霸道霸凌行径危害 主义危机发生后，除了挽救生命的短期救济以外，重建基础设施、恢复社会秩序、 中国开展紧急人道主义援助的理念原则 深重，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字加重，人类社会面临前所未有的挑战。 提振发展信心也是一个长远的过程。 近年来，全球人道主义援助需求 中华民族历来追求“大道之行、天下大同”，崇尚“亲仁善邻、协和万邦”，倡导“和衷共济、守望相助”。当一国 或一地区遭遇严重的自然灾害或人道主义灾难时，中国积极提供物资或现汇，派遣救援队和医疗队，或应受灾国要求 12 提供其他援助，从而减少生命和财产损失，帮助受灾国应对灾难带来的各种困难。中国的紧急人道主义援助既遵守《联合国宪章》和联大决议，恪守人道、公正、中立和独立原则，又根植于本国的文化基因和国家品格，彰显出新时代的中国特色。 2021年发布的《对外援助管理办法》规定，受援方“主要包括与中华人民共和国已经建立外交关系且有接受援助需要的发展中国家，以及以发展中国家为主的国际组织”， 但“在人道主义援助等紧急和特殊情况下，发达国家或者与中华人民共和国 无外交关系的发展中国家也可以作为受援方。” 敬畏和保护生命。中国紧急人道主义援助以保障人民生存权为根本出发点。习近平主席2017年在联合国日内瓦总部演讲中指出，“面对频发的人道主义危机，我们应该弘扬人道、博爱、奉献的精神，为身陷困境的无辜百姓送去关爱，送去希望。”中国本着负责任大国的态度，为身处人道困境的民众提供帮助。2021年发布的《对外援助管理办法》规定，受援方“主要包括与中华 人民共和国已经建立外交关系且有接受援助需要的发展中国家，以及以发展中国家为主的国际组织”，但“在人道主义援助等紧急和特殊情况下，发达国家或者与中华人民共和国无外交关系的发展中国家也可以作为受援方。”这是中国政府将生命置于最高位置在法理和制度上的依据。在行动中，中国特别关注对于难民、妇女、儿童和流离失所者等最弱势群体的保护。 尊重受援国独立主体地位。中国一贯坚持互相尊重主权和领土完整、互不侵犯、互不干涉内政、平等互利、和平共处等基本原则。在紧急人道主义援助中，中国始终坚持尊重受援国独立主权，反对将人道问题政治化、工具化，坚持人道主义援助非军事化。这是中国紧急人道主义援助援助的最本质特征。在实践中，中国根据受援方的迫切需要和实际需求来确定援助内容和援助方式，充分尊重受援国的宗教信仰、民族习惯和发展意愿。 坚持在发展中减少和解决危机。人道主义危机是由多方面深层次原因导致的，发展落后是极为关键的一条，减少和解决危机的根本在于发展。习近平主席2020年在金砖国家领导人第十二次会晤上的讲话中指出，“发展是解决一切问题的总钥匙。无论是消除疫情影响， 2004年12月，印度洋大地震和海啸给周边多国造成巨大人员伤 亡和财产损失。中国通过多双边途径提供了近7亿元人民币的无偿援助，并第一时间派出国际救援队赶赴灾区。图为联合国利用中国资金给印尼受灾儿童提供的书包。 2010年1月，中国国际救援队队员在海地太子港联合国海地稳定特派团（联海团）总部大楼废墟上搜救。 2010年7月，巴基斯坦遭受历史罕见特大洪灾，中国在第一时间向巴受灾地区紧急提供救援物资，并派出国际救援队，援助金额达到2.5亿美元。图为在巴基斯坦特达市郊外中国国际救援队设置的流动医院里，医生为受灾民众检查身体。 2022年11月15日，第20批援刚果（金）中国医疗队为当地村民捐赠防疫物资并示范佩戴口罩规范方式。 34 重回生活正轨，还是平息冲突动乱、解决人道主义危机，根本上都要靠以人为 中心的发展。”中国强调人道与发展、 与其他人道主义国际机构密切合作。自 全球发展和南南合作基金（原南南合作援助基金，以下提及全球发展和南南合 1援助规模稳步扩大，中国已成为国际人道主义援助的重要力量 安全密不可分，在开展紧急人道主义援助中，将及时救援与前端预防相结合，支持受援国提高防灾减灾能力和抗逆力；将短期救济与发展援助相结合，帮助受援国早日开展灾后重建，最终走上自主发展的道路。 践行真正的多边主义。多边援助有利于提高援助行动协调性，弥补援助缺口，减少重复援助。中国积极融入国际人道主义机制，充分支持联合国系统在人道主义行动中的统筹协调作用，并 03 作基金相关活动均包含南南合作援助基金）成立以来，中国与联合国开发计划署、世界粮食计划署、世界卫生组织、联合国儿童基金会、联合国人口基金、国际移民组织、联合国难民署等国际组织开展合作，对各组织的捐款额稳步增长。根据联合国发展合作署的统计，本世纪以来，中国一直是经济合作与发展组织发展援助委员会成员之外最大的人道主义提供方之一，目前是提供人道主义援助规模最大的发展中国家。 中国紧急人道主义援助总体规模稳 步扩大。2018年至2022年，中国共提供822项对外紧急人道主义援助，总金额约152亿元人民币（约22.63亿美元，按2018年至2022年美元兑人民币平均汇率计算）。其中，2021年的项目数量最多，为317个；2022年的项目金额最多，达到38亿元人民币（图1）。 中国不断加强国际协调合作，支持联合国系统在国际人道主义援助中发挥主导作用。2004年底印度洋海啸发生后，国际社会开展了大规模救援行动。中国政府首次通过联合国多边框架提供了 2000万美元的援助，通过双边渠道向 受灾国家提供近6亿元人民币的物资和现汇援助，用于海啸受灾国的救助与重建；中国民间捐款累计超过6亿元人民币。此后，中国对联合国系统的人道主义援助捐款额占中国人道主义援助总支出的比例稳步提升。联合国系统成为中国开展多边人道主义援助的重要平台，中国成为支持国际人道主义援助工作的重要力量，中国紧急人道主义援助的及时性、中立性和透明度进一步提高。 中国也成为国际人道主义援助网络的重要组成部分。联合国在中国境内已 中国开展紧急人道主义援助的实践进展 新中国成立伊始，在国家百废待兴、财力紧张的情况下，中国就开始向有关国家提供人道主义援助。改革开放后，中国尽己所能对遭遇严重自然灾害的发展中国家提供紧急人道主义援助。进入21世纪后，中国人道主义援助的规模逐年扩大、内容更加丰富，并越来越深刻融入国际人道主义援助体系。2013年以 来，面对全球迭起的多种危机，中国人道主义援助事业进入新时代。在人类命运共同体、共建“一带一路”、全球发展倡议和全球安全倡议等新思想新倡议的引领下，中国提出了一系列更加明确务实的政策主张，紧急人道主义援助的规模持续扩大，援助对象、方式、体制机制和参与主体等更加多元。 图1中国提供紧急人道主义援助的情况（2018-2022年） 项目金额 单位： 亿元人民币 403738350 35 项目数量 单位：个 35 30 25 20 15 10 5 0 317 24 18 217 108 100 80 300 250 200 150 100 50 0 20182019202020212022 56 设立多个人道主义物资生产、仓储、物流园区和枢纽。鉴于中国领先的制造业、完善的供应链和技术创新，世界粮食计划署于2020年4月在中国设立全球人道主义应急枢纽，为包括联合国系统、各国政府以及其他人道主义合作伙伴在内的国际社会提供全球抗疫应急响应。 中国现有两支国际救援队，即中国国际救援队和中国救援队，是亚洲首个拥有两支获得联合国认证的国际重型救援队的国家；中国拥有五支世界卫生组织认证的国际应急医疗队，是新冠肺炎疫情暴发后中国政府派赴海外的抗疫医疗专家组主力。 从区域分布来看，中国紧急人道主义援助对象比较广泛，以亚洲和非洲的发展中国家为主，遍及拉丁美洲、南太平洋和欧洲等地区的国家。2018年至2022年，流向亚洲和非洲国家的项目 42.11% 51.97% 金额分别占总金额的51.97%和42.11% （图3）。 从受援对象风险程度来看，中国紧急人道主义援助项目和金额主要流向人 2援助对象更加广泛，亚洲和