《国际发展合作的中国实践》对外援助项目评估体系篇

国际发展合作的中国实践 第3期│2023年10月 对外援助项目评估体系篇 中国国家国际发展合作署 www.cidca.gov.cn www.cikd.org 1 中国国家国际发展合作署 CONTENTS目录 国际发展合作的中国实践第三期 对外援助项目评估体系篇 1 第一章 发展历程 221世纪初，部分援外项目开展了评估探索实践 22012年至2018年，借鉴国际经验丰富完善评估体系 32018年以来，评估的科学性、有效性和系统性明显增强 3 第二章 评估理念、目标和原则 4根本理念 4主要目标 5总体原则 6 第三章 评估主体、流程和工具 6参与主体 7开展流程 8指标综合评价法 10评估指标体系 29 第四章 结论与展望 31附录一：主要调查研究方法 32附录二：通用及专用评估指标的计分规定 4 33附录三：对外援助项目评估指标体系一览表 对外援助评估通过及时总结经验教训、发现改进不足，确保对外援助资金“每一分钱都用在刀刃上”，是提升援 入新的发展阶段，评估工作的科学性、有效性、系统性得到显著提升。本报告旨在回顾中国对外援助评估工作的发展 121世纪初，部分援外项目开展了评估探索实践 助综合效应、提高援助项目质量、推动援助事业可持续发展的关键所在。中国对外援助评估工作伴随着援外事业发展壮大而不断完善。随着对外援助向国际发展合作转型升级，援外评估体系也进 2 历程，介绍中国现行对外援助项目评估的理念、目标、原则、参与主体、工作流程以及评估工具等具体内容，以期增进各方对中国对外援助评估工作的了解，促进各方交流讨论、互学互鉴。 3 科学发展阶段 结合中国实际，考虑不同援助领域和援助方式，构建评估体系，评估的科学性、有效性和系统性明显增强。 改革开放前，中国对外援助主要实 行承建部门管理制，没有形成完整成熟的评估机制和普遍使用的评估指标。 2007年，中国借鉴西方发展援助机构通行做法和国内工程咨询行业后评价管理方式，围绕工业、公共建筑、水电等领域的4个援外项目1开展后评价，评估首次作为独立监管手段运用于对外援助管理。随着评估工作经验不断积累， 《对外援助成套项目管理办法》（2008 年）、《对外援助物资项目管理办法》 （2011年）分别对成套和物资项目监督评估做专章表述，援外项目评估制度化建设迈上新台阶。总体而言，这一阶段的援外评估以项目评估为基础，在专题和综合评估方面逐步开展一些尝试，但尚缺乏统一的方法论指导，评估指标体系的系统性、针对性、完整性有待加强。 22012年至2018年，借鉴国际经验丰富完善评估体系 01 发展历程 对外援助评估是采用系统、规范、科学的方法，将援助举措落实、援助项 期目标进行对比分析，形成综合评价意见的行为。对外援助评估伴随对外援助事业的发展、壮大、改革而逐步建立完善，经历了从无到有、从个案到常态、从单一到丰富、从借鉴西方经验到体现中国 2012年以后，随着中国经济实力增强和发展战略调整，对外援助事业快速发展，援外规模稳步扩大、援助方式日益多元。2013年，中国提出推动共建“一带一路”，并在“一带一路”框架下投入大量援助资金，持续推进南南合作。中国对外援助迎来新的历史任务和工作要求，丰富和完善对外援助评估体系相应成为重要的现实课题。 2015年，中国政府首次对援外项目评估做出制度规定，明确按照定性定量相结合的原则，分类制定指导性评估指标，并结合推进援外项目全过程评价予以动态调整。2016年，进一步围绕立项适当性、组织实施合规性、援助效率和效果、综合影响以及可持续性五个方面提出对外援助评估指标框架。 目实施、援助效果实现等实际情况与预 特色的发展历程（图1）。 1.包括援秘鲁机械立窑水泥厂、援安提瓜和巴布达展览中心、援牙买加垂洛尼绿野体育场以及援柬埔寨基里隆I级 水电站4个援外项目。 1 探索实践阶段 部分项目开展了评估探索，逐步开展专题评估和综合评估。 丰富完善阶段 借鉴国际经验，区分不同援助类型，形成比较规范的评估指标。 图1 中国对外援助项目评估发展历程 12 32018年以来，评估的科学性、有效性和系统性明显增强1根本理念 2018年，中国成立国家国际发展合作署（以下简称国合署），内设监督评估司，专司对外援助监督、评估、统计等工作，标志着对外援助体制机制改革，特别是援外监督评估工作提质升级迈出重要一步。 新时代的国际发展合作背景下，援外评估重要性得到显著提升。2021年， 《新时代的中国国际发展合作》白皮书指出：“要建立系统完善、公正独立的项目评估机制，制定科学规范、完整有效的评估标准，开展综合评估和专项评 02 评估理念、目标和原则 估，加强评估结果应用。”2021年发布的《对外援助管理办法》明确要求加强援外监督评估的制度建设和实施管理，推动对外援助事业更好更快发展。2022年，国合署在不断修订和完善援外评估制度规定的基础上，参考借鉴国际发展援助评估管理成熟经验，调动国内智库和咨询机构力量参与，编制印发 《对外援助项目评估指标体系》2和《对外援助项目评估工作指导手册》3，中国援外评估的科学性、有效性和系统性显著增强。 注重发展实效。援助的根本目标是帮助受援方实现独立自主的可持续发展。中国对外援助评估坚持发展中国家定位，始终将“评估促发展合作”作为价值准绳，将共商共评共改作为行动指南。在具体评估实践中，指标设置注重援助活动是否契合受援方发展规划，是否满足受援方民众实际需求，是否能够产生持续的积极影响；评估方法上注重开展实地调研、相关方访谈，主动听取受援方相关主体的真实感受和意见建议，突出以人为本、改善民生的援助理念。 对接国际议程。2030年议程是国际社会的共同愿景，是国际发展合作的根本指向。中国对外援助评估将促进国际发展合作、推动实现可持续发展目标作为重要导向。在具体评估实践中，设置相关效果指标量度援助活动对推动实现可持续发展目标的贡献度，量化表征中国的对外援 助事业对落实2030年议程的促进作用。 体现中国特色。对外援助评估基于援助活动管理框架进行构建，带有鲜明的中国特色。在具体评估实践中，基于援助活动全周期分段化特征，将管理链条中涉及的各环节和各主体纳入评估范围；选取援助活动较活跃的领域设置专用评估指标，精准评价各领域援助活动的产出和效果；充分考虑评估工具对于多种援助方式的适用性。 坚持与时俱进。对外援助评估灵活适应援外事业的发展，在探索创新中实现动态发展。一方面，秉持开放进取的态度，积极吸收国际先进的评估理论，借鉴有益的援外评估理论、方法和经验；另一方面，基于中国对外援助管理体制的改革、援助方式的丰富和援助领域的扩大，持续优化调整评估体系。 中国的对外援助评估秉持注重发展实效、对接国际议程、体现中国特色和坚持与时俱进的根本理念，以全面性、系统性、科学性、客观性、实 操性为总体原则，努力实现优化援外项目管理、提升援助实际效果，以及增强对外援助决策质量和规划能力等目标。 2主要目标 2.《对外援助项目评估指标体系》由国合署委托商务部国际贸易经济合作研究院协助编制。 3.《对外援助项目评估工作指导手册》由国合署委托广东省国际工程咨询有限公司协助编制。 优化援外管理工作。通过以下方式 提高援外管理的规范性和专业性：一 是明确援外执行部门、实施单位、驻 外使领馆等相关主体的行为规范及彼 34 此间的协调配合，二是梳理评估工作流程和步骤、确定各阶段评估工作具体内容和重点，三是制定援外评估工作委托方、咨询机构、成果文件等相关标准格式文本。 提升援助实际效果。紧紧围绕援助目标设计评估指标体系，通过评估将援助目标层层分解细化，指导各参与主体围绕援助目标开展工作；将项目实际产出和效果与预期目标进行对比，及时发 现长处、查找短板、分析成因、总结经验，促进实现援助预期目标。 增强援外决策质量和规划能力。注重评估成果的使用和转化，及时向相关机构反馈评估结果及改进建议，充分发挥评估成果在提升项目管理、决策和规划水平中的关键作用；通过公开评估成果、总结有益经验、宣传优秀案例，鼓励各层次、各环节、各主体相互学习，建立更加灵敏高效的援助工作机制。 集各利益相关方意见，尽量使用一手调查资料，汇总各方对援助活动的不同观点和看法。依据搜集到的数据和了解到的事实，运用科学的评估方法，得出合理的评估意见。 实操性。评估依赖于有效可行的规 03 评估主体、流程和工具 范管理流程。严密细致地制定评估工作流程，契合实际地选择评估指标、方法为推进评估提供可靠保障。通过将评估指标对应到相关主体，并相对准确的界定数据来源，为评估方法的运用提供实际操作的指导性依据，确保评估结论合理可行。 3总体原则 全面性。评估涵盖援助管理各个阶段。中国援外项目从立项到组织实施涉及不同主体，评估应能指导援外项目从储备到立项、实施、运营等全过程，从而规范援外管理流程，指导相关主体锚定目标并及时跟踪、反馈目标实现情况。 系统性。评估适用于多维度的援外项目。从类型看，除成套项目、物资项目外，评估还覆盖人力资源开发合作项目、全球发展和南南合作基金等类型援助项目。从领域看，评估涵盖教育、医疗卫生、文体、公共管理等不同援助领域。从层次看，评估既立足于微观的个 案项目，又着眼于中观的专项领域和宏观政策。 科学性。评估能够有效指导和改善实践。建立以数据分析为支撑、逻辑因果链条完整的评估框架和体系。将定性和定量评估指标结合使用，在准确回答“是否”实现援助目标的同时，还努力回答投入产出和效果效益的“多少”。 客观性。评估基于可靠的数据和事实开展。评估工作由独立第三方实施，避免受到利益相关方影响。评估广泛收 由国合署发布的《对外援助管理办法》《对外援助项目评估指标体系》和 《对外援助项目评估工作指导手册》是中国当前开展对外援助项目评估的主要 1参与主体 中国对外援助评估的参与主体包括援外活动实施过程中的所有相关方，以保证评估客观、全面反映援外活动开展的真实情况。 在援外评估范畴，国合署负责统筹建立援外评估体系和工作机制，制定相关政策、标准，对援外项目实施情况组 文件依据，其中《对外援助项目评估工作指导手册》明确规定了援外项目评估的参与主体、实施流程和评估工具等具体内容。 织开展综合评估和专项评估等。援外执行部门负责管理本部门承担的援外项目并开展自我评价，配合国合署开展相关评估工作。评估咨询机构是实施援外评估的主体，负责组建专家团队，规范开展评估工作，及时完成评估任务，提交符合要求的评估成果文件。中国驻外使 56 领馆负责协助开展境外现场评估工作，协调安排评估咨询机构走访、调研受援方相关利益主体，包括援助主管部门、项目主管部门、当地民众以及合作伙伴等。援外项目实施单位负责及时、准确、完整地提供评估所需文件、资料和数据， 2开展流程 1 评估前准备 发送评估通知 制定评估方案 沟通评估意图 委托评估任务 确定评估计划 配合评估咨询机构做好资料搜集、现场调研走访及其他相关工作。合作伙伴包括与中国开展援助合作的国际机构或组织，如联合国开发计划署、儿童基金会、粮食计划署、难民署，世界卫生组织，世界银行等。 3 评估结果应用 提升援助效果 改进援助工作 2 评估具体实施 提交工作总结 编制评估报告 开展评估调研 建立指标体系 搭建逻辑框架 图2对外援助评估开展流程 五是国合署通知有关援外执行部门、援外项目实施单位、驻外使领馆做好相关配合工作。 2.评估具体实施 主要是评估咨询机构运用“指标综合评价法”这一评估工具，开展援外项目评估的过程，涉及援外执行部门、援外项目实施单位、驻外使领馆以及受援国援助主管部门、项目主管部门、当地民众、国际机构等参与主体，具体包括以下环节。 一是搭建逻辑框架。基于现有背景资料，采用适当的评估分析方法，对评估对象的内外部逻辑关系进行梳理，形成初步逻辑框架。二是建立项目评估指标体系。基于逻辑框架所明确的逻辑发展方向，结合评估内容，选取适当的评估指标，形成用于本次评估的指标体系。 三是开展实地调研，搜