产业资源如何支持债务化解？

产业资源对区域支持作用的本质是借助当地企业，以市场化的方式推进债务化解。一方面，地方可以调动潜在产业资源以降低债务风险，另一方，地方可以运用现有产业资源进行债务化解。本文梳理了地方调动潜在产业资源和运用现有产业资源化债的路径和对应案例，从三个角度提出指标衡量地方产业资源丰富程度，为评估地方产业资源化债能力提供可能性。 地方调动潜在产业资源有两种典型方式：有效盘活存量资产作为国有资产保值增值的重要手段，能够降低企业经营风险，提升资源利用率；政府引导基金可以精准引入产业链中的核心企业，吸引上下游企业，充分调动产业资源，完善产业链。 政府引导基金目前设立数量及规模趋于稳定。2018年之后，随着政府引导基金运营规范化，设立基金数量减少，目标规模下降，目前设立数量及规模趋于稳定。政府引导基金作为一项财政手段和产业政策工具，可以释放出积极信号，同时通过政策背景为企业提供稳定的发展环境，促进社会资本对企业的投资。盘活存量资产可以提升资源利用率。 2022年全国非税收入增长24.4%，主要是盘活存量资源资产，国有资源（资产）有偿使用收入等增加较多。盘活存量资产成为地方补充财政资金的选择，多地均有关于盘活存量资产的表述和相关政策。 运用现有产业资源支持化债的方式大体有三种，分别是利用经营收入偿还、出让经营性国有资产偿还以及转为企业经营性债务。衡量区域产业资源时可以从当地企业经营情况、地方实控上市公司和当地产业发债情况三个角度，综合评价区域现有产业资源丰富程度。 地方企业所得税保持较快的增长速度，地方国有资本经营收入及增速反映地方国有企业经营情况。2015年以来各地方国有资本经营收入均有不同程度的增长，分地方来看，广东、江苏位居前列，当地产业发展状况较好。地方实际控制上市公司的股权是优质的化债资源，可以反映区域经济发展程度和产业资源丰富程度。地方国企发债也是产业支持区域化债的一种方式。经济欠发达的省份，面临着地方国有企业评级低、发债规模小和融资成本较高的困境，当地产业对区域的支持作用有限。 合肥市引导基金数量及规模均位于全国前列，政府引导基金发展较完善。“合肥模式”以政府引导基金为主导，引领社会资本投资当地企业，构建了完善的投融资体系，为合肥打造产业链、促进产业集群效应方面发挥了重要作用。其本质上是一种招商引资模式，不同于传统的财政资金补贴，更注重于发挥政府的引领作用，有着完整的投资退出机制。 各省份文件中多有盘活存量资产的相关表述。2022年31个省份中仅有7个省份没有相关表述，8个省份有具体数字表述，盘活资金规模较大，能够补充当地财政资金，在经济欠发达地区的支持作用更为明显。各地方具体情况不同，不少省份提及将盘活存量资产作为常态化化债方式，妥善安排债务化解，未来盘活规模可能进一步加大；部分省份存量资产不充足，不能持续提供资金。 “茅台化债”展现了地方充分运用当地龙头企业化解债务的方式，为地方有效利用优质国有企业化债提供了新的思路。贵州茅台通过无偿划转股权、代为融资和债券投资三种方式提供了千亿规模的纾困资金，缓解了贵州债务压力，但其效果仍然有待检验。总体来看，运用现有产业资源化债对当地产业发展情况和经营情况均有较高要求，在欠发达地区，产业资源对区域的支持效果并不显著。资本市场具有周期性，通过资本市场化债不是可持续的化债路径。 风险提示：数据更新不及时及提取失误；公开信息不完整不准确；信息搜集不完整；对于产业资源的界定存在主观性；产业类主体分类方式有误。 近年来地方债务规模扩张，利息支出占比上升。受房地产市场影响，国有土地使用权出让收入减少，政府性基金收入下降明显。加之债务规模扩张，地方融资成本走高。防范化解地方政府债务风险，保障基层财政平稳运行是地方的重要任务之一。在此背景下，地方调动当地产业资源积极化债、提升既有资产利用率不失为有效的实践路径。本文梳理了地方调动潜在产业资源和运用现有产业资源化债的路径和对应案例，从三个角度提出指标衡量地方产业资源丰富程度，为评估地方产业资源化债能力提供可能性。 一、产业资源化债新思路 1、产业资源化债地位提高 产业资源对区域支持作用的本质是借助当地企业，以市场化的方式推进债务化解。过去十余年，地方基础设施建设带动了经济发展，城镇化进程步入平缓阶段，2022年末全国城镇化率为65.22%，相比上年末仅提高0.5个百分点。2022年GDP增速减缓，较上一年增长3.0%，同时，地方财政承压，政府性基金收入下降21.6%，主要是国有土地使用权出让收入减少。地方债务规模有所扩张，截至2023年6月末，地方政府债务余额37.8万亿元，较2019年末增长77.4%。 图表1：2012年以来全国城镇化率及增速（%） 图表2：2012年以来国内生产总值及增速（万亿元、%） 图表3：2012年以来国有土地出让收入、地方政府性基金收入（万亿元、%） 图表4：2020年以来地方政府债务余额及增速（万亿元、%） 经过多年投资，各地均有不同规模的潜在的产业资源可供调动，部分存量资产具有较高的盘活价值，可以作为常态化化债资金来源。同时，产业资源可以支持区域债务化解。在付息支出上升、平台融资成本走高的背景下，地方调动当地产业资源积极化债、提升既有资产利用率不失为有效的实践路径。一方面，地方可以调动潜在产业资源以降低债务风险，另一方，地方可以运用现有产业资源进行债务化解。本文梳理了产业资源支持区域发展、化解债务的可行路径，并通过合肥、贵州等地有效运用当地产业资源的典型案例进行具体说明。 图表5：产业资源支持区域发展及化债作用路径 地方调动潜在产业资源有两种典型方式：有效盘活存量资产作为国有资产保值增值的重要手段，能够降低企业经营风险，提升资源利用率；政府引导基金可以精准引入产业链中的核心企业，吸引上下游企业，充分调动产业资源，完善产业链。 当面临潜在债务风险时，地方可以运用现有产业资源化债。当地产业能够通过出让经营性国有资产和低息发债的方式，以市场化的手段直接或间接支持地方债务化解。对应可以从三种角度衡量现有产业资源丰富程度，分别为当地国企经营情况、地方实控上市公司和地方产业主体发债情况，综合来看产业资源可以在多大程度上支持区域发展和债务化解。 2、调动潜在产业资源化债 设立政府引导基金和盘活存量资产是地方调动潜在产业资源化债的类典型方式。政府引导基金的年设立规模在2016年达到高峰后近年来逐步下滑，目前已经趋于稳定，相关法规和使用方法较为完善。在地方实践如“苏州模式”、“合肥模式”和“深圳模式”中，政府引导基金扮演了不同角色，在定位上各有特点，发挥了重要作用。盘活存量资产作为促进国有资本保值增值、降低地方债务风险的重要手段，具体措施灵活多样，基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、政府和社会资本合作（PPP）、盘活存量和改扩建有机结合，和兼并重组等方式共同发展，相关政策、法规完善，能够有效防范风险。盘活存量资产被多个省份视为重要化债路径之一，在政府文件中多有提起。 政府引导基金——完善产业链 政府引导基金本质上是一种招商引资的方法，不以营利为目的，由政府出资，吸引金融、投资机构和社会资本进入，投资初创企业。其主要目的不是化债，而是培育当地企业，完善产业链。同时能够提升外界对地方的增长预期，客观上降低了融资成本，有助于债务化解。不同于其他基金，政府引导基金作为一项财政手段和产业政策工具，可以释放出积极信号，同时通过政策背景为企业提供稳定的发展环境，促进社会资本对企业的投资。 截至2023年上半年，我国累计设立2348只政府引导基金，总目标规模约为12.65万亿元，单只基金平均目标规模53.89亿人民币。2016年是政府引导基金投资高峰，当年目标规模合计约3.3万亿元。2018年之后，随着政府引导基金运营规范化，设立基金数量减少，每年目标规模也有所下降，目前设立数量及规模趋于稳定。 图表6：2012年以来每年政府引导基金数量及目标规模（只、亿元） 从数量上看，江苏、浙江、广东等经济实力较强的省份排名靠前，能够广泛投资当地企业，基金较为活跃。其中，北京和广东的政府引导基金目标规模显著高于其他省份，投资规模庞大，能够支持核心企业快速发展，助力高新技术企业更快实现技术突破。结合地方的经济情况，政府引导基金数量及规模一定程度上可以反映地方对产业的重视程度和产业发展程度。排名靠后的省份，相对来说产业资源较为缺乏，产业发展需要投入额外资金。 图表7：2012年以来政府引导基金数量及目标规模（只、亿元） 政府引导基金在实际操作中具有一定难度，除却需要完善的基金管理和投资退出机制，还要求地方政府准确把握当地产业状况，认真选定投资企业并且对未来发展趋势认识较为清晰。当前不乏成功的案例，如在“合肥模式”和“深圳模式”中，政府引导基金均扮演着重要的角色。 盘活存量资产——国有资本保值增值 经过多年投资，各地方在基础设施等领域形成了一大批存量资产，作为地方潜在的产业资源，为化债资金和经济增长提供了重要支持。2022年全国非税收入增长24.4%，主要是盘活存量资源资产，国有资源（资产）有偿使用收入等增加较多。根据《关于进一步盘活存量资产扩大有效投资的意见（国办发„2022‟19号）》，盘活存量资产重点方向主要有重点领域、重点区域、重点企业三点。2021年地方行政事业性国有资产总额48.5万亿元，其中行政单位资产总额17.9万亿元，事业单位资产总额30.6万亿元，可盘活规模较大，能够作为常态化债方式。有效盘活存量资产作为国有资产保值增值的重要手段，可以形成存量资产和新增投资的良性循环，发展地方产业，降低政府债务风险。中央出台的文件中列举了盘活存量资产的多种可行方式，强调相关政策支持和风险防控举措。 图表8：盘活存量资产要点梳理 盘活存量资产进程加快，国有资源（资产）有偿使用收入近年来有所上升，在非税收入中占比也逐渐提高。至2020年上升至34.7%，2021年小幅下降为33.8%，依然在非税收入中占有重要位臵，成为地方补充财政资金的选择。多地均有关于盘活存量资产的详细表述，如贵州“统筹安排48.6亿元，带动银行和社会资本投入21.58亿元投资一批市场化程度高的重点旅游项目”；青海“及时清理收回财政结转结余资金，消化上年底全省存量资金376.5亿元，盘活率达到95.7%；盘活省级行政事业单位资产13.6亿元，清理处臵资产收入6.5亿元”。盘活存量资产方法多样，作为提高国有资本的回报率、增加地方财政收入的重要方法之一，被各地方广泛使用。 图表9：2014年以来国有资源（资产）有偿使用收入及占比（亿元、%） 3、运用现有产业资源化债 地方化债方法基本不超过六条常见的债务化解举措，其中利用经营收入偿还、出让经营性国有资产偿还以及转为企业经营性债务是与产业资源相关的化债路径。运用既有产业资源化债本质上是以当地企业为主体，以市场化的方式推进债务化解，需要企业经营状况良好从而降低融资成本，方法有一定局限性。与产业资源相关的三条化债路径相对应，可以从三个角度评估地方产业资源丰富程度和支持化债的能力：一是国有资本经营收入和企业所得税收入，用来整体评估地方国有企业经营状况； 二是地方实际控制国有上市公司数量及股权，用来评估地方依靠产业能够直接用于化债的资产规模；三是产业类地方国有企业发债主体评级及债务余额，用以评估地方产业主体发债能力。 地方国有企业经营状况 地方国有企业作为当地产业资源的重要组成部分发挥着支持区域经济的作用，国有企业经营情况可以体现区域的经济发展情况，企业所得税收入可以直接补充地方财政资金，在地方税收收入中占有一定比例。近年来，除2020年受疫情影响，地方企业所得税保持较快的增长速度。地方国有资本经营收入及增速反映地方国有企业经营情况，也可以一定程度上体现产业资源的丰富程度。2015年以来，各地方国有资本经营收入均有不同程度的增长，山西、陕西等省份增长迅速。2022年广东、江苏国有资本经营收入分别为334亿和284亿元，当地产业发展状况较好，国有资本经营收入排名靠前。贵州