化债系列研究（一）：地方化债，能力和空间

化债系列研究（一） 地方化债，能力和空间 2023年07月28日 中央较长一段时间坚持“谁家的孩子谁抱”化债原则。这一过程中，不少地方政府尝试调动自身优质资源，依靠自身力量进行化债，也探索出了具有鲜明特色的“地方统筹化债”模式。根据调动地方资源类型不同，我们可将地方政府统筹化债模式分为三类。 模式一，利用政府预算内资金偿债。 微观操作原理是，用预算内资金偿付隐性债务，有如下几种来源：①当年预算资金；②当年超收收入、压降支出节约资金；③存量财政资金（往年结转结余财政资金）。实操案例有：甘肃西和预算内资金建立偿债准备金化债、呼伦贝尔压降支出节约资金偿债、 分析师周君芝执业证书：S0100521100008电话：15601683648 河南南召盘活结余资金化债。 模式二，地方政府盘活存量资产偿债。 邮箱：zhoujunzhi@mszq.com研究助理周恺悦执业证书：S0100121120011 微观操作原理是，政府盘活存量资产用以偿还债务，有以下几类方式：①行政事业单位实 电话：13135690247 物资产（闲置房屋、车辆、土地资源）；②处置行政事业单位金融资产（财政暂付款、股 邮箱：zhoukaiyue@mszq.com 权等）；③处置国有企业资产。实操案例有：河南南召闲置房产化债、山东泰州区处置国企资产化债、贵州茅台化债。 相关研究1.美联储7月议息会议点评：美联储加息的 模式三，借助优质资产完成债务重组。 “最后一舞”-2023/07/27 微观操作原理是，以更优质资产增强债务主体信用，从而完成债务重组，从短久期、高付息债务转变为长久期、低利率债务。具体有两种模式： 2.7月政治局会议点评：这是一次改善预期的政治局会议-2023/07/243.宏观点评：城中村改造政策，影响几何？-2 一是通过优质第三方债务重组，将原资产与债务一起打包注入第三方（往往是优质国企）， 023/07/23 第三方凭借自身融资优势，获得低息融资并置换原债务。 4.全球大类资产跟踪周报：等待指引-2023/0 二是优质资产注入后债务重组。政府帮助城投平台找到优质资产，凭借抵押优质资产从银行获得低息融资，置换原债务。 7/235.宏观专题研究：未来十年，中国地产销售中枢-2023/07/21 实操案例有：贵州铜仁市“新租贷”化债；吉林省“吉高集团”化债。 地方政府依靠自身资源化债，能力空间都有限 既有经验显示，地方政府靠统筹化债并更多以零星地方案例存在，未能在全国大范围推广，主因在于地方资源有限。其一，地方债务资质较弱地区往往也是地方财力偏弱地区。2023年财政预算资金对到期债务的保障倍数，河南、湖北、福建、安徽、吉林、甘肃保障倍数尚在100%以上，而天津、江苏、四川、江西的保障倍数不到60%。其二，减持上市地方国有企业股权进行化债不适于大部分地区。地方国企政府持股市值对城投有息债务的覆盖倍数看，因有两家上市白酒国企，贵州和山西减持化债能力高于其他城市（贵州、山西均高于60%；其他省份低于30%）。当前过半数地方政府（15个）对当地国企平均持股比例约在35%左右，减持空间非常有限。第三，地方政府优质资产有限，且当下地方国企杠杆率较高，依靠地方优质资产或者优质国企进行债务重组，空间有限。地方统筹化债需要凭借地方优势，或有丰厚的财政资金，或有丰富的地方优质资产，亦或拥有较强的地方政府协调资产重组能力。然而这对绝大部分债务压力较重省份并不适用，越是地方债务压力较大省份，财税资金、优质资产、政府资产和债务重组能力空间均有限。故而我们认为，未来地方统筹化债或是一揽子化债框架中的组成部分，更多扮演辅助化债的角色，非未来地方债务化解的主流操作。风险提示：地方统筹资源方式超预期，财政管理模式变动。 目录 引言3 1模式一，利用政府当期预算资金偿债4 2模式二，地方政府盘活存量资产偿债5 3模式三，借助优质资产完成债务重组9 4地方政府依靠自身资源化债，能力空间都有限10 5风险提示13 插图目录14 表格目录14 引言 针对地方城投有息债务，中央较长一段时间坚持“谁家的孩子谁抱”化债原则。这一过程中，不少地方政府尝试调动自身优质资源，依靠自身力量进行化债。其中广西柳州、贵州黔东南、江苏宜兴、贵州茅台纷纷探索出相应化债模式。 根据化债过程中调动地方资源类型，我们可将地方政府自身统筹化债分为三类模式：一是预算内资金偿付债务，二是盘活地方存量资产进行偿债，三是借助地方优质资产完成债务重组。 本文聚焦地方政府自行统筹资源化解隐债的三种方式。针对每一类化债模式，本文重点介绍微观原理以及现实操作，并给出具体地方案例。 最后我们再从宏观视角观察地方化债的能力，从而判断地方统筹化债空间。 1模式一，利用政府当期预算资金偿债 地方政府盘活各类预算资金偿付隐性债务。 地方政府可以通过超收收入或者压降非必要支出，筹集得到用于偿还隐性债务的预算内资金。具体的偿还资金来源有以下三类： ①当年预算资金（年初预算安排的偿债支出，一般以偿债准备金形式存在、或者暂停政策性计提资金）； ②当年超收收入、压降支出节约资金； ③存量财政资金（往年结转结余财政资金）。 目前地方政府化债已有案例如下： （一）当年预算资金偿债——甘肃西和、陕西镇坪、江西鹰潭、云南玉溪。 2014年-2023年，西和县、镇坪县、鹰潭市均动用预算资金建立偿债准备金，资金来源一般是当年政府性基金预算。 2019年4月，云南玉溪市则暂停土地出让收入政策性计提1，统筹用于偿还保障性安居性工程、教育、水利等领域债务。 （二）当年超收减支形成资金偿债——山西朔州、内蒙古呼伦贝尔市。 2023年3月，山西朔州明确通过安排超收收入切实落实偿债资金来源。 2023年4月末，内蒙古呼伦贝尔指出一季度财政局全面压减一般性支出，将节约资金统筹用于债务化解等重点领域。 （三）存量资金偿债——河南南召、江西泰和。 2020年河南南召在全县开展各类财政存量资金清理整治工作，提出加大预算结余结转、财政专户资金盘活统筹力度，有效推进财政资金向“三大攻坚战”部署集中。 2022年江西泰和制定债务清偿计划，指出盘活存量资金优先安排用于清偿到期债务。 1按照现行土地政策，土地收入需计提的各项资金共12项：农业土地开发资金（面积×标准×30%）、土地收益基金（纯收益×15%）、廉租住房保障资金（纯收益×10%）、农田水利建设资金（纯收益×10%或总价款扣除三项资金×3%）、教育资金（纯收益×10%或总价款×2%）、新增建设用地土地有偿使用费（土地等别标准×征地亩数）、水利建设专项资金（总价款扣除三项资金×5%）、失地农民养老保障风险准备金（纯收益×5%）、保障性住房资金（总价款×5%）、地质灾害防治专项资金（总价款×0.452%）、铁路高速公路建设资金（总价款×7.2%）、工业转型升级发展专项资金（15-20万元/亩）。按此标准，地方政府土地出让收入需计提各项资金计25%左右。 表1：2014年后多地使用预算内资金化解隐性债务 时间 省份 市县 化债类型 具体方法 2014/2/14 甘肃 西和县 年初预算资金偿债 ·【当年预算资金——偿债准备金制度】·由县财政局从土地出让收入中提取5%作为偿债准备金。 2019/11/13 陕西 镇坪县 ·【当年预算资金——偿债准备金制度】·探索建立偿债准备金制度，县财政每年按照不低于地方可用财力3%比例建立偿债准备金制度。 2023/2/13 江西 鹰潭市 ·【当年预算资金——防风险专项资金】·从政府基金预算中安排“防风险专项资金”1.70亿元用于化解市本级存量债务。在积极防范化解存量债务的同时，争取专项债支持我市经济社会发展。 2019/4/30 云南 玉溪市 ·【当年预算资金——暂停政策性计提】·暂停土地出让收入各项政策性计提，统筹用于偿还保障性安居性工程、教育、水利等领域债务。 2023/3/7 山西 朔州市 超收收入压降支出 ·【超收减支——安排超收收入偿债】·通过安排超收收入切实落实偿债资金来源，积极履行债务偿还责任，有效防范化债风险。 2023/4/27 内蒙古 呼伦贝尔市 ·【超收减支——全面压减一般性支出】·年初以来，呼伦贝尔市财政局继续全面压减一般性支出，从“树思想”、“控源头”、“抓统筹”、“强绩效”、“保民生”等方面，使过紧日子长效机制常态化。·将节约资金统筹用于基本民生保障、乡村全面振兴、科技兴市、债务化解等重点领域上，用政府开支的“减法”换取重点项目支出的“加法”。·全市一季度一般性支出同比降幅0.50%。 2020/10/23 河南 南召县 存量财政资金 ·【存量资金——往年结余结转资金】在全县开展各类财政存量资金清理整治工作，加大预算结余结转、财政专户资金盘活统筹力度，有效推进财政资金向“三大攻坚战”部署集中。 2022/07/12 江西 泰和 ·【存量资金——盘活存量资金】制定债务清偿计划，新增财力和盘活存量资金优先安排用于清偿到期债务 资料来源：各地方财政厅，民生证券研究院整理 2模式二，地方政府盘活存量资产偿债 除了直接用政府存量资金，还可以盘活政府存量资产偿债。 政府存量资产类型有以下三类： ①处置行政事业单位实物资产（闲置房屋、车辆；各类政府规划建设的闲置房产；未高效利用的土地资源）； ②处置行政事业单位金融资产（财政暂存暂付款2、股权投资类资产等）； ③处置国有企业资产（包括融资平台资产、其他国有企业资产）。 目前地方政府化债的已有案例： （一）处置政府实物资产——河南南召县。 2020年，南召县计划通过公开招标和拍卖处置部分行政事业单位闲置的办公用房、车辆和罚没资产用于归还融资债务。 （二）处置政府金融资产——江苏宜兴市。 2020年，江苏宜兴计划通过盘活行政事业单位股权投资类资产、盘活预算单位暂存暂付款偿付隐性债务。 （三）处置国有企业资产——山东泰山区、云南麻栗坡县。 2018年，泰山区纳入《地方融资平台债务和政府中长期支出事项监测平台》 系统的政府隐性债务和政府支出事项共16.97亿元。经过认真缜密的债务责任划 分，其中：需区政府、街道镇、泰山经济开发区承担的隐性债务为15.37亿元，需 国有企业承担的隐性债务为1.6亿元。 其发布2018-2027年化债方案中，每一年国有企业都需要通过处置资产偿还 债务。（譬如2018年，计划由国有企业承担偿还的隐性债务规模为370万元，由泰安市兰博科技有限公司通过资产处置偿还）。 2019年末，云南文山提出，通过合理出让部分不直接关系国计民生的经营性国有资产偿还一部分债务，千方百计防控隐性债务风险。 表2：2018年后多地通过盘活地方存量资产化债 时间 省份 市县 化债类型 具体方法 2020/10/23 河南 南召县 政府实物资产 ·【实物资产：闲置房产、车辆、罚没资产】处置变现资产，通过公开招标和拍卖处置部分行政事业单位闲置的办公用房、车辆和罚没资产用于归还融资债务。 2财政暂付款包括预拨经费、借出款项和其他应收款等。财政部2018年发布《关于严格规范地方暂付款项管理的通知》，要求严格控制暂付款增量，并要求各地对2018年底前暂付款全面摸底，并制定消化方案，2018年底形成的暂付款项原则上应在2023年底前消化完毕。审计署在日前发布的《国务院关于2022年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》中提到，截至2022年年 末，54个地区财政暂付款余额达到1481.39亿元，比上年增加83.63亿元。武汉财政“催债”背后：各地原则上年底前要消化2018年以前财政暂付款(baidu.com) 2020/10/30 江苏 宜兴市 政府实物、金融资产 ·【实物资产：房产、土地】·盘活行政事业单位闲置冗余和低效利用资产（含房产、配套设施等）·盘活已启动拆迁的收储、已出让尚未开发、已出让低效利用的土地资源。·盘活各类政府规划建设的闲置房产。梳理政府规划建设的闲置未使用的安置房、廉租房、公租房、经济