使公共财政数字化：对新兴数字公共财政管理范式的挑战（英）

工作论文系列 使公共财政数字 新兴数字公共财政管理范式面临的挑战 艾米丽·米德尔顿、詹姆斯·斯图尔特、安吉利斯·肯尼和乔安妮·埃斯妙特 2023年3月 公共财政在数字时代的关键信息 对于从业者来说，数字公共财政管理（PFM）可以通过将PFM，数字政府和服务提供的不同专业整合到一个更全面的重点中来支持公共财政改革。 数字PFM方法需要帮助公共财政从业者越来越多地将财政部的能力与数字服务提供的目标和要求相结合。 新兴的数字PFM范式面临六大挑战：偏向于商用现货（COTS）解决方案;对用户需求和激励机制的不完全了解;对迭代、渐进的工作方式的固有厌恶;财政部存在重大缺口;过时的融资模式;以及传统技术和沉没成本谬误。 在实现数字PFM方法的好处时，公共财政专家需要与政府内的其他专业人员更紧密地合作，以克服使公共财政数字化的关键改革和服务提供挑战。 鼓励读者为自己的出版物复制材料，只要它们不以商业方式出售。ODI要求提供适当的确认和出版物的副本。 对于在线使用，我们要求读者链接到ODI网站上的原始资源。本文中提出的观点是作者的观点，并不一定代表ODI或我们的合作伙伴的观点。 这个工作许可在CCBY-NC-ND4.0。 如何引用：米德尔顿，E.，斯图尔特，J.，肯尼，A.和埃斯米奥特，J.（2023 ）使公共财政数字化：新兴数字公共财政管理范式的挑战。对外直接投资工作文件。伦敦：ODI（www.odi.org/en/publications/making-public-finance-数字挑战-新兴数字-公共-金融-管理范式/）。 确认 本文是数字时代公共财政系列论文的第二篇。它由ODI委托，由PublicDigital在比尔和梅琳达盖茨基金会的慷慨支持下编写。 关于这个刊物 作者要感谢KirstyInnes，MoritzPiatti，DanielleSerebro和NicholasGates审阅最终草案。我们还要感谢ODI和PublicDigital的同事对早期草案的评论和指导。我们还受益于项目经理MeganJones和NicoleRoughton以及编辑GruffuddOwen和MatthewFoley的支持。 意见和任何错误或遗漏仍由作者负责。 关于作者 EmilyMiddleton是PublicDigital的合伙人（国际发展）。JamesStewart是PublicDigital的合伙人和首席技术专家。AngelesKenny是PublicDigital的首席顾问。JoanneEsymot是PublicDigital的董事。 内容 执行概要10 1介绍12 1.1使公共财政数字13 1.2本文的目标14 1.3方法15 2二、数字时代PFM改革面临的挑战17 2.1挑战1:18偏向于COTS的解决方案 2.1.1原因：PFM通常偏向于技术主导、解决方案驱动方法18 2.1.2原因:市场集中度19 2.1.3原因:“闭锁”,拒之门外,新的机会20 2.1.4前景:22改变态度的机会 2.2挑战2：对用户需求的理解不完全激励23 2.2.1原因:用户需要不同国家24 2.2.2原因：在PFM25中，从用户需求开始可能更加困难 2.2.3前景:cross-government的机会协作27 2.3挑战3：厌恶迭代的、渐进式的方式工作27 2.3.1原因：迭代、增量方法在PFM27中很少见 2.3.2原因:烤瓷并不总是拥抱敏捷的方法工作28 2.3.3前景:30一个机会尝试新事物 2.4挑战4：技能、经验和文化差距31 2.4.1原因：PFM31并不总是重视专业数字技能 2.4.2原因：使政策和交付更紧密地结合在一起至关重要，但有时会得到治疗分别32 2.4.3原因：对招聘33 2.4.4原因:工作方式并不总是拥抱multidisciplinarity34 2.4.5前景:35震撼市场的机会 2.5挑战5:35过时的融资模式 2.5.1原因：发展伙伴的作用可以加强瀑布式交付方法35 2.5.2原因：维护预算至关重要，但并非总是如此优先考虑36 2.5.3原因：改革的更广泛成本并不总是被考虑在内为36 2.5.4前景:一个机会把一些杠杆37 2.6挑战6：传统技术和沉没成本谬误38 2.6.1原因：沉没成本谬误可能使人难以看到价值改革38 2.6.2原因：旧系统给PFM38带来了日益严重的问题 2.6.3前景:动力40的机会 3结论42引用45 显示项目 表 表1对比流行和新兴的数字PFM范式.12 数据 图1fmi39岁 盒子 方框1新兴数字PFM范式面临的六项挑战15 箱2架构方法21 专栏3从用户需求出发：以iFIX26为例 专栏4敏捷和问题驱动的迭代适应（PDIA）比较29 箱5数字烤瓷32最小可行的团队箱6融资模式改革37 框注7何时是更换旧系统的合适时机？39 专栏8未来研究、召集和实验的问题42 术语表 数字 应用互联网时代的文化、流程、商业模式和技术来回应人们提高的期望。 数字转换 从根本上改变您的组织的工作方式，使其能够在互联网时代生存和发展的行为 。 失败的需求 系统中的需求是由于系统设计或实现中的缺陷而导致的，例如，由于生成数据 的过程不受信任而为验证数据而采取的管理工作。 格林菲尔德 从头开始创造新事物的机会。在技术术语中，这指的是您可以设计新服务而无 需考虑从现有系统转换的情况。 信息技术(IT) 通常，用于存储，检索和发送信息的计算机系统。在本文中，我们使用“IT”或“IT 系统”来区分用作财务管理一部分的纯技术与可能包含数字方法的更广泛的人力和技术流程组合。 传统技术 通常用来简单地指代较旧的技术。这里指的是维护成本大于交付价值的技术，因 为，例如，它不再得到广泛支持，与组织想要的工作方式有很大不同，或者不适合组织更广泛的架构方向。 小说 我们使用“新颖”来指代尝试解决新问题或应用新方法来解决先前存在的挑战。这 通常意味着工作是在高度不确定的领域进行的，用户需求或可能的结果没有得到很好的理解。 用户验收测试 一组旨在验证软件是否满足其预期要求/规范的实践。用户验收测试的方法可能 各不相同，从业务利益相关者同意清单到进行一组商定的实际测试的质量保证专业人员，再到邀请“真实世界”用户试用产品并提供反馈。 实用程序 高度标准化到可替代性程度的商品或服务，通常根据消费定价，例如电力或宽带 互联网接入。近年来，云计算的基础已经开始类似于公用事业，尽管大多数云提供商在不同的商品化阶段提供一系列服务。 执行概要 在本系列的第一篇题为“数字公共财政管理：新兴范式”的论文中，我们提出，政府和发展伙伴如何处理数字PFM需要发生范式转变。我们概述了基于PFM ，政府数字变革和数字技术的最新思想的“新兴范式”。 基于这一新兴范式，本文讨论了数字PFM作为一门学科如何帮助使公共财政数字化，更广泛地说，开创了政府公共财政改革的新时代。通过这种方式，数字PFM将PFM，数字政府和服务交付的不同专业汇集到一个更全面的焦点中。 本文概述了新兴数字PFM面临的六个主要挑战范例: 1.偏向于商用现货（COTS）解决方案，因为数字化等同于引入财务管理信息系统（FMIS），而FMIS市场由少数供应商主导。对技术解决方案的关注也使得采取问题驱动的方法变得更加困难。 2.对用户需求和激励机制的理解不完全，这是由于大多数数字PFM计划中缺乏有意义的用户研究。某些用户的需求被忽视，这反过来又阻碍 了数字化转型。由于大多数用户都是内部用户，因此不存在与主要面向公民的服务相同的提高可用性的压力。 3.对迭代、增量工作方式的固有厌恶鉴于PFM的仪式化性质，制度化的 风险厌恶和僵化的等级文化。 4.关键技能差距在财政部,特别是在产品管理和设计等数字专业领域。数字专家往往被视为不如经济学家和政策顾问，财政部中真正的多学科数字团队非常罕见。 5.过时的融资模式对于政府和发展伙伴的数字举措，强化了对COTS和“大爆炸”实施的普遍偏见。财政部在帮助改革这些模式方面处于独特的地位 。 6.传统技术和沉没成本谬误鉴于过去30年来对财务管理信息系统和其他家庭筹资和机制系统的广泛投资，将在家庭筹资和机制领域造成一个特别的问题。 该文件的结论是，尽管这六项挑战很重要，但它们并非不可克服。为了克服困难，财政部需要调整他们的工作方式，资助者需要调整他们的期望和融资模式 。需要在国家和全球层面进行大量供应方投资，以创建一个更具活力、更具竞争力的生态系统，由致力于数字化和PFM改革的技术公司和技术援助合作伙伴组成，将公共财政带入数字时代。 本文最后概述了未来探索的一系列主题，包括数字公共产品（DPG）和数字公共基础设施在帮助政府转向PFM开放架构方面的潜力;更全面地描绘FMIS的替代方案;以及数字化在更根本地加速PFM流程变革方面的潜力。 1介绍 PFM——政府管理公共资源的手段——可以是一个严格而严格的学科。它是高度流程驱动的，并且有大量关于最佳实践的文献。虽然这导致了PFM在政府中的稳健实践，但这也意味着问题驱动，迭代和敏捷的工作方式-数字时代服务交付的关键标志-对于专业人士和政策制定者来说并不总是直观的。 本系列的第一篇论文“数字时代的公共财政”——题为“数字公共财政管理：一种新兴范式”——将PFM的普遍数字化方法与受政府其他部门成功数字化转型启发的新兴方法进行了对比（Longetal.，2023）。通过将数字工作方式与PFM改革的最新思想相结合，该论文认为，围绕“数字PFM”的新兴范式构成了一种明显不同的方法，以实现PFM（及以后）数字化的好处。 第一篇论文指出，如果PFM不能适应数字时代的需求，它就不太可能满足数字时代的需求。数字政府服务交付中的许多问题（在本文中强调）在PFM中可能是最尖锐的，PFM通常最内疚地利用和坚持遗留的IT系统和流程。为了使公共财政现代化，它必须采用现代化的数字化方法，并与专注于数字治理的政府从业者更紧密地合作，以实施和整合它们。这反过来又可以成为希望更好地“做”数字化的政府的力量倍增器。 表1对比普遍和新兴的数字PFM范式 流行的烤瓷(数字) 新兴数字烤瓷) 烤瓷改革方法和数字转换方法 不变的结束 意味着一个结束 流程 一次性的数字化 正在进行迭代设计 政策 刚性和失去相关性 灵活和响应 方法技术 选择 购买或建造 范围包括开源和dpg的选项 体系结构 关闭——模块化fmi 开放——标准化api 数据 孤立的数据库 共享寄存器 资金和交付方法起点 技术要求 结果和用户需求 Solution-driven 针对问题进行 资金 资本 复发性 前期 增量 交付 瀑布 敏捷 注：DPG=数字公共产品;API=应用程序编程接口。资料来源：Long等人（2023） 1.1使公共财政数字 尽管在IT方面进行了大量投资，但第一篇论文展示了PFM的主流数字化方法如何努力实现成功的数字化转型。这导致PFM失去相关性，特别是在决策者中。第二篇论文为政府提供了更广泛地思考使公共财政数字化的过程的理由，这一现实将不可避免地受到围绕数字PFM（见表1）作为管理学科的新兴范式的影响。 通过将PFM、数字政府和服务提供的不同专业整合到一个更全面的焦点中，从PFM的数字到数字PFM的转变可以帮助财政部满足其用户的需求，包括公民和公务员。事实上，拥抱新兴的数字PFM范式，不仅将其作为达到目的的手段，而且作为政府使用数字技术提供服务的全部原因的一部分，对于将公共财政带入数字时代至关重要。 要使PFM从主流范式转变为新兴范式，需要政策制定者和从业者转向更开放的技术架构，其中PFM的数字解决方案是更广泛的共享数字基础设施，数据和服务生态系统的一部分，公共财政及其管理的各个方面都是真正的数字化。为了实现这一目标，政府需要改革其供资和交付模式，使其更加注重结果和问题驱动。这需要（敏捷的）PFM流程以及支撑它们的数字解决方