城投随笔系列：品读：国发与财预，贵州和山东

城投随笔系列 品读：国发与财预，贵州和山东 2022年11月05日 国务院与财政部相继发文，贵州和山东有何异同？ 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168邮箱：tanyiming@mszq.com研究助理刘雪执业证书：S0100122030050电话：18344896727邮箱：liuxue@mszq.com 国发和财预四个文件都是发布于今年，很规整，均是国务院层面先发文从更 宏观的视角阐述支持重点区域的发展，而后财政部进一步聚焦财政领域。 但其中最为受到债券市场关注的还是关于债务方面的表述，毕竟相比其他表 述，这将最直接影响到机构持仓的标的，即城投；而其余安排则更多着眼中长期。相比之下，对比国务院和财政部相关文件针对贵州和山东的表述，还是有所差异。 （1）对比国发2号文和国发18号文：前者行文当中有着墨于防范化解债 务风险，而聚焦山东的国发18号文，则重点还是阐述关于发展层面的问题。当然这不难解释，毕竟山东是经济大省，两个省份的“家底”不一样，所面临的问题也不一样。 （2）对比财预114号文和财预137号文：文件行文大部分的措辞构架有 其相似性，但关于债务领域管理机制以及应对举措的表述却有着较大差异。114号文针对城投平台债务再安排的相关表述指向性非常明确。 相关研究 （3）有一者共同点值得我们关注，或是未来创新财金协同政策领域的重心。财预114号文和财预137号文均提及了“支持国家融资担保基金有限责任公司与省级融资担保集团有限公司加强合作”。 1.城投随笔系列：论“财政城投化，城投银行化”-2022/11/02 2.可转债打新系列：蒙泰转债：国内丙纶行业 龙头-2022/11/01 重点关注什么？ 3.可转债打新系列：沿浦转债：知名汽车座椅 关于新增地方政府债务限额方面，提到：“充分考虑财力水平、债务风险等因素，在分配分地区新增地方政府债务限额时统筹予以支持，将符合条件的重点项 骨架总成方案提供商-2022/11/014.可转债打新系列：赛轮转债：实力强劲的民族轮胎制造商-2022/11/01 目纳入支持范围，加快补齐公共服务领域短板。” 5.城投随笔系列：云南康旅，会是幻觉吗？-2 支持国家融资担保基金有限责任公司与山东省投融资担保集团有限公司加 022/11/01 强合作，为符合条件的企业绿色信贷提供增信。支持争创国家绿色金融改革创新试验区。 最后，进一步思考，我们谈以下几点： 第一，为什么是山东？对此，我们仅从经济逻辑上来看，在新旧动能转换的 大时代背景下，山东作为重要典范有其标杆性意义，并且在完善财政体制机制、优化债务管控等方面进一步规范对于山东亦十分重要，毕竟区域债务相关负面持续在发生，市场也自然关注其相关边际变化。 第二，对山东区域有哪些影响？市场最为关注的，还是该文件对于山东区域 的影响，仅从文件相关文字表述来看，短期内或许并看不出能产生多大的直接利好，但从趋势上来看，市场或也会有一种期盼在当中，故而从中长期来看，当中存在或有的预期差，也是市场最为关注的。 财预137号文并未有相关表述直接针对城投相关债务问题，但在此政策逻 辑框架下，各地市是否会有相应的行动以对区域债务问题进行统筹管理，进而未来有边际利好的可能性？不排除。包括新增专项债限额在各地市间分配倾斜的边际变化以助力于债务风险缓释，以及山东省融资担保公司未来的资源倾斜度，均是或有利好关注点，一是有没有的问题，二是多与少的问题。但于市场而言，右侧观察便是观察区域发行量价以及报表债务结构的优化，左侧观察则是深化推进财政、债务管控机制的实际进度，以及区域金融机构认可度的边际变化。 风险提示：城投口径偏差；宏观经济、地方政府债务压力、区域及平台评价 的主观性。 目录 1国务院与财政部相继发文，贵州和山东有何异同？3 2重点关注什么？6 3小结10 4风险提示12 插图目录13 表格目录13 2022.11.1，财政部下发《关于贯彻落实<国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见>的实施意见》1（财预[2022]137号）。 市场对于山东原就存在分歧，今年省内局部区域的信用事件更是引发市场讨论，此次137号文聚焦山东，从文件级次以及行文所指上来看，市场或会有所期待，怎么看待？ 首先，我们梳理阐述财预137号文说了哪些内容？ 1国务院与财政部相继发文，贵州和山东有何异同？ 有一点我们可以先对比一下： 贵州：国发2号文后又见财预114号文； 山东：国发18号文后又见财预137号文。 成文日期 发布日期 发文机关 发文字号标题 2022-01-18 2022-01-26 国务院 国发〔2022〕2号国务院关于支持贵州在新时代西部大开发上闯新路的意见 2022-08-25 2022-09-28 财政部 关于印发《支持贵州加快提升财政治理能力奋力闯出高质量发展新路的实 财预〔2022〕114号 施方案》的通知 2022-08-25 2022-09-02 国务院 国发〔2022〕18号国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质量发展的意见 2022-10-27 2022-11-01 财政部 关于贯彻落实《国务院关于支持山东深化新旧动能转换推动绿色低碳高质 财预〔2022〕137号 量发展的意见》的实施意见 表1：贵州和山东，国务院与财政部今年相继发文 资料来源：国务院、财政部官网，民生证券研究院 这四个文件都是发布于今年，很规整，均是国务院层面先发文从更宏观的视角阐述支持重点区域的发展，总体会涉及发展理念、发展战略、发展体制机制等方面，针对新时代的区域发展提出新的战略方针，统筹兼顾。 而后财政部进一步聚焦财政领域，会重点阐述深化落实财税体制改革、完善财政的结构性引导职能、提升财政管理水平等维度。整体行文还是围绕财政预算体系来构建，毕竟从文件字号来看，财政部以“财预字”发的文件，就是财政部预算司为主办的同财政预算内容紧密相关文件。 但其中最为受到债券市场关注的还是关于债务方面的表述，毕竟相比其他表述，这将最直接影响到机构持仓的标的，即城投；而其余安排则更多着眼中长期。 相比之下，对比国务院和财政部相关文件针对贵州和山东的表述，还是有所差 异。 （1）对比国发2号文和国发18号文： 1http://yss.mof.gov.cn/zhengceguizhang/202211/t20221101_3849193.htm 前者行文当中有着墨于防范化解债务风险，其中甚至有“按照市场化、法治化原则，在落实地方政府化债责任和不新增地方政府隐性债务的前提下，允许融资平台公司对符合条件的存量隐性债务，与金融机构协商采取适当的展期、债务重组等方式维持资金周转”这一类明确的表述。 而聚焦山东的国发18号文，则重点还是阐述关于发展层面的问题，尤其是新旧动能转换方面，当然这不难解释，毕竟山东是经济大省，两个省份的“家底”不一样，遇到的问题也不一样。 （2）对比财预114号文和财预137号文： 文件行文大部分的措辞构架有其相似性，但关于债务领域管理机制以及应对举措的表述却有着较大差异：财预114号文延续国发2号文关于鼓励“平台公司与金融机构协商适当展期、债务重组的方式维持资金周转”的基础上，还进一步提到“降低债务利息成本”，指向性非常明确。 反观财预137号文，关于债务方面的表述主要还是关于地方政府债务方面，尤其在新增地方政府债务限额、专项债全流程管理方面进行了重点阐述，此外还提及指导逐步降低高风险地区债务风险水平，但需要明确的是该表述是在健全政府债务管理体系的栏目当中提及。 （3）有一共同点值得我们关注，或是未来创新财金协同政策领域的重心。财预114号文和财预137号文均提及了“支持国家融资担保基金有限责任公司与省级融资担保集团有限公司加强合作”。 国发〔2022〕2号国发〔2022〕18号 财预〔2022〕114号 财预〔2022〕137号 加大财政资金支持力度：增 健全投入机制，增强财政保 总体要求：指导思想、战略定位、发总体要求：指导思想、发展导向、发展目 一 展目标。标。 强财政保障能力、支持衔接推进乡村振兴、提升基本公 障能力：增强财政保障能力、保障重点项目实施、创 共服务水平。 新财金协同政策。 降碳提质并举，全面改造提升传统产业： 建设西部大开发综合改革示范区： 推动传统支柱产业绿色化高端化发展、加 二加快要素市场化配置改革、深化国 快重化工业布局优化和结构调整、坚决遏 企国资改革、全面优化营商环境。 制高耗能高排放低水平项目盲目发展。 支持防范化解政府债务风 加强政策引导，促进产业转 险：积极增强化债能力、稳 型升级：提升创新支撑能 妥降低债务风险、科学安排 力、加快建设现代化产业体 新增政府债券。 系、优化能源和交通结构。 全面推进乡村振兴和新型城镇化： 坚持清洁低碳安全高效，优化能源和交通 接续推进脱贫地区发展、深入实施 结构：推动化石能源清洁高效利用、促进 三乡村建设行动、大力发展现代山地 非化石能源大规模高比例发展、优化交通 特色高效农业、全面推进以人为核 设施布局和结构。 心的新型城镇化。 完善生态文明建设政策体 创新调控机制，改善生态环 系：加大生态保护补偿力 境质量：加强生态环境保护 度、支持生态文明试验区建 和修复、完善生态文明建设 设、支持推进低碳循环发 财政奖补机制、创新支持碳 展。 达峰碳中和的财政政策。 推动数字绿色文化赋能，积极培育发展新 推动内陆开放型经济试验区建设提 兴产业：全面推动制造业数字化转型、培 档升级：促进贸易投资自由便利、畅 四育壮大数字产业、大力发展海洋特色新兴通对内对外开放通道、推进开放平 产业集群、积极发展绿色低碳新兴产业、 台建设、加强区域互动合作。 实施文化赋能行动。 积极构建高质量发展格局： 强化制度保障，推进城乡协 支持产业升级优化发展、鼓 调发展：引导区域协调联动 励培育乡村特色产业、鼓励 发展、推进城乡协同发展、 财政金融协同支持。 深耕山东人文沃土。 本公司具备证券投资咨询业务资格，请务必阅读最后一页免责声明 证券研究报告4 表2：国务院与财政部的文件主要内容 加快构建以数字经济为引领的现代 加快建立现代财政制度：推 加大指导力度，提升财政管 产业体系：提升科技创新能力、实施 实施创新驱动发展战略，加快塑造发展新 进预算管理制度改革、全面 理水平：完善省以下财政管 五 数字产业强链行动、推进传统产业 优势：推动重大创新平台建设、强化企业 深化预算绩效管理、完善省 理体制、深化预算管理制度 提质升级、促进文化产业和旅游产 创新主体地位、激发人才创新创造活力。 以下财政管理体制、加强财 改革、发挥税费政策引导作 业繁荣发展。 政人才队伍建设。 用、健全政府债务管理体系 六 持之以恒推进生态文明建设：改善提升自然生态系统质量、深入打好污染防治攻坚战、健全生态文明试验区制度体系、积极推进低碳循环发展。 践行绿水青山就是金山银山理念，持续改善生态环境质量：加强水资源节约集约利用、提升生态系统功能和碳汇能力、持续改善环境质量、加快形成绿色低碳生活方式、建立绿色低碳发展体制机制。 - - 七 提高保障和改善民生水平：提升劳动者就业能力和收入水平、推动教育高质量发展、推进健康贵州建设、完善公共服务体系。 促进城乡区域协调，构筑高质量发展空间动力系统：提升省内区域协调联动发展水平、提升城市建设和治理现代化水平、扎实推进乡村振兴。 - - 八 强化重点领域安全保障和风险防范：提高水安全保障和洪涝灾害防治水平、提升能源安全保障能力、防范化解债务风险。 创新体制机制，建设改革开放新高地：健全动能转换的市场化机制、建设高效能服务型政府、拓展对外开放合作新优势。 - - 九 保障措施：坚持党的全面领导、强化政策支持、完善实施机制。 组织实施：坚持党的全面领导、强化政策支持和改革探索、加强统筹协调。 - - 资料来源：国务院、财政部官网，民生证券研究院 2重点关注什么？ 对比贵州和山东，可以看到