研究背景
本报告属于中国环境与发展国际合作委员会关于流域的5年研究计划系列的一部分，旨在探索中国长江及其他流域应对气候变化的治理方法，为中国和全球流域的高质量发展和气候适应提出有针对性的建议。报告重点研究区域尺度的治理，即“区域治理”、“区域协同”或“区域协调治理机制”，并通过对长江、莱茵河、密西西比河、亚马逊河和赞比西河等国际大河流域的案例研究，分析中国大河流域区域协调治理面临的问题和解决方案。
治理历程、问题和挑战
中国及国际主要大河流域治理的演变：
- 长江流域：经历了四个阶段，从计划经济时期的防洪、水利发电，到经济发展主导阶段，再到初步转变阶段，最终进入高质量发展与保护阶段，政策重心从经济发展转向生态优先、绿色发展。
- 莱茵河流域：经历了多次重大事件引发的治理转变，从抵御法国入侵到保障航行自由，再到应对洪水和污染，最终形成以综合流域管理为核心的模式。
- 密西西比河流域：美国联邦政府和各州政府在流域管理中责任划分复杂，合作不足，导致流域治理效率降低。
相关经验借鉴：
- 中国通过《长江保护法》《黄河保护法》等法律法规加强流域协同治理。
- 赞比西河案例表明，流域各国协同农业灌溉、水利发电等活动，才能实现流域的环境保护目标和减少对农业生产、能源生产的影响。
- 流域治理政策的变化往往是对重大事件的响应，需要提前做好政策和计划准备。
- 加强国家整体层面流域协调机制或建立跨国合作组织，制定具有共识的全流域治理规划，是推动流域区域协调治理的核心。
- 加强公众参与对于加强流域的区域协调十分重要。
案例研究
上游河段：嘉陵江中下游地区
- 区域概况：嘉陵江中下游地区社会经济发展水平较低，水旱灾害突出，且趋于极端，对能源、水等资源的需求以及碳排放的压力将继续增加。
- 面临的风险和挑战：气候变化和加速发展带来的问题的复杂性，对现有的流域综合管理方式提出了新的挑战，包括水旱灾害、能源结构单一、农业污染等问题。
- 国际案例借鉴：莱茵河治理经验表明，介入河流系统时，需要评估对时空中适当尺度的影响，并寻求基础设施措施的替代方案。
- 协同治理措施建议：转变经济社会发展方式，探索低能耗、低水耗的区域经济社会发展路径；建立政府间、部门间、政府与企业间、沿江与腹地间的协同机制；关注非沿江乡村地区，探索本土化的自然低冲击的乡村治理方式。
大湖流域：太湖流域
- 区域概况：太湖流域是典型的人口密度高、经济活力高、国土开发强度高的三角洲地区，面临水灾害、水环境、水生态等并存交织的综合复杂的水问题。
- 面临的风险和挑战：防洪安全风险增加，农业面源污染问题突出。
- 国际案例借鉴：荷兰艾瑟尔湖治理经验表明，地方、国家甚至国际范围内的利益相关方需要在这些不同的空间尺度上进行合作，以平衡不同的利益。
- 协同治理措施建议：转变城市-区域开发模式，开展区域下垫面管控，提升流域整体安全韧性；加强流域洪涝风险一体化管理，实施圩区精细化联动管理，强化上下游防洪合作；保护利用农耕水利大遗产和自然湿地资源，塑造塘浦圩田式城乡生态空间，推进自然解决方案；推进现代农业一体化，协同开展污染与减碳共治，通过科技创新治理农业面源污染。
河口地区：珠江口海岸带地区
- 区域概况：珠江口沿海地区是全球人口和城镇密度最高、城镇化进程最快的地区之一，人类活动密集区与重要的生物栖息地高度重叠，城市发展与生态环境的协调发展至关重要。
- 面临的风险和挑战：地表水环境污染问题突出，沿海生态系统处于亚健康状态，生物多样性受到威胁，气候变化导致海平面上升，更加剧了部分灾害的风险。
- 国内外经验总结与案例借鉴：香港、澳门在填海决策中的公众参与程度更高，红树林保护和修复工作起步较早，治理机制更加成熟；荷兰的流域系统模型为加强水和土壤的管理提供了经验。
- 协同治理措施建议：将珠江口海岸带地区的保护与治理作为区域协作的重要议题；通过区域协调逐步统一环境监测和大型基础设施建设的标准和方式；划定统一的生态保护区，推动生物多样性保护的跨界合作与公众参与。
跨领域问题
能源转型：
- 可持续能源转型有很多方面，本课题重点研究了水电、风能和光伏项目的选址布局，以及为更多的干旱和洪水情况做准备的必要性。
- 建议在水电开发规划中纳入区域生态保护规划的要求，同时对多种资源和行业需求进行评估，包括水电、环境资源和生物多样性、渔业等生态系统服务、水库洪水管理以及中下游洪泛区的洪水风险。
- 中国可以考虑可持续水电基金的概念，为长江洪水风险管理系统提供可持续的财政支持，并有利于生态流动，促进长江中游重要湖泊和湿地的保护和恢复。
农业现代化：
- 农业现代化方法极大地提高了中国和其他地区的粮食产量，但大量使用化肥和其他化学添加剂对地表径流造成了污染，同时影响了土壤健康。
- 中国正朝着保护性耕作的方向发展，这既节省了资金，又增加了土壤的生物多样性，对于水土保持、提高复原力和长期生产力都有好处。
- 再生农业可以是基于自然的解决方案，以平衡粮食安全和农业收入，确保长期的粮食生产。
流域治理中的性别公平与社会包容考虑
- 性别公平是当前全球流域治理的关键性议题，发展中国家乡村地区的性别问题最为突出。
- 气候变化对中国妇女产生了直接的、不成比例的影响，但她们在中国流域治理领域的参与和领导力都不高。
- 建议完善饮水、灌溉等应对气候灾害的措施，鼓励采用太阳能等低碳能源设施；通过流域协作，促进女性参与和领导流域治理；在流域与气候变化的多项统计指标中，落实分性别统计；借鉴香港、澳门经验和基础，通过培训和教育扶持提高妇女参与流域环境保护与管理的能力。
政策建议
- 增强流域韧性与气候适应能力具有很高的安全保障、经济投资、低碳发展、生态保护的综合价值，将其纳入流域经济社会发展全局考虑。
- 借鉴“欧盟框架指令”经验，尽快建立跨部门、跨行政区、政府与企业，以及社会公众、NGO等多元主体参与的流域综合协作机制，并制定即刻行动计划。
- 参考 国际水基金经验，开展“可持续流域协同基金”探索，全面统筹流域水电、防洪、蓄滞洪区、渔业和水生生物多样性保护之间的利益协同。
- 借鉴欧洲“战略性环境影响评估”经验，建立更加综合的评估机制，系统评估流域范围内气候变化的长期压力和短期冲击影响，开展区域层面的系统性应急情景构建工作。
- 特别关注性别和社会公平问题，通过多种方式提高女性等弱势群体在流域治理中的获益度和参与度。
- 加快制定“长江流域发展规划”和“国土空间规划”，形成贯通全流域、多部门、多目标的“战略性综合解决方案”，以区域协同推动大河流域绿色可持续发展。
