研究背景
本报告属于中国环境与发展国际合作委员会关于流域的5年研究计划系列的一部分，旨在探索中国长江及其他流域应对气候变化的治理方法，并提出相关政策建议。研究重点为区域合作机制，以应对气候变化影响日益紧迫的情况。
治理历程、问题和挑战
- 中国及国际主要大河流域治理的演变：
- 长江流域治理经历了四个阶段：起步阶段（防洪、水利发电）、经济发展主导阶段（水资源开发、航运、工业）、初步转变阶段（生态治理）、高质量发展与保护阶段（生态优先、绿色发展）。
- 莱茵河流域治理经历了多个重大事件推动，如法国入侵、曼海姆法案、须德海洪水、保护莱茵河国际委员会的建立等，最终形成以综合流域管理为核心的模式。
- 密西西比河流域治理面临联邦政府与州政府责任划分的复杂性，以及上下游协调问题。
- 亚马逊河和赞比西河流域治理面临森林砍伐、水资源短缺、贫困和气候变化带来的干旱和洪水风险等挑战。
- 相关经验借鉴：
- 中国通过《长江保护法》《黄河保护法》等完善区域协调治理的法律和政策体系。
- 赞比西河案例表明，流域各国协同农业灌溉、水利发电等活动，才能实现流域的环境保护目标和减少对农业生产、能源生产的影响。
- 流域治理政策的变化往往是对重大事件的响应，需要提前做好政策和计划准备。
- 加强国家整体层面流域协调机制或建立跨国合作组织，制定具有共识的全流域治理规划，是推动流域区域协调治理的核心。
- 加强公众参与对于加强流域的区域协调十分重要。
案例实证研究
- 上游河段：嘉陵江中下游地区：
- 区域概况：嘉陵江中下游地区社会经济发展水平较低，水旱灾害突出，能源结构以水电为主。
- 面临的风险和挑战：气候变化导致旱涝急转，能源结构单一，农业污染加剧，乡村地区防灾减灾设施滞后。
- 国际案例借鉴：莱茵河治理经验表明，介入河流系统时，需要评估对时空中适当尺度的影响，并寻求基础设施措施的替代方案。
- 协同治理措施建议：
- 转变经济社会发展方式，探索低能耗、低水耗的区域经济社会发展路径。
- 落实“长江大保护”要求，推进绿色低碳的生产生活方式。
- 适度调整产业结构，逐步限制高耗能产业发展。
- 加强与周边省份、川西地区电力联调联供，加快外电入川渝通道建设。
- 兼顾多元目标和多方利益，建立政府间、部门间、政府与企业间、沿江与腹地间的协同机制。
- 关注非沿江乡村地区，探索本土化的自然低冲击的乡村治理方式。
- 向历史学习，尽可能采用自然解决方案，充分研究历史上形成的“丘塘林居”聚落与农业系统的当代价值。
- 大湖流域：太湖流域：
- 区域概况：太湖流域人口密度高、经济活力高、国土开发强度高，面临水灾害、水环境、水生态等综合复杂的水问题。
- 面临的风险和挑战：
- 防洪安全：工业化、城镇化快速发展导致洪水产汇流量不断增加，极端事件成灾致灾的可能性在上升。
- 农业面源污染：农业面源污染已成为太湖水体富营养化的主要来源，全球变暖将导致湖水升温，加速蓝藻水华扩张。
- 国际案例借鉴：
- 艾瑟尔湖案例表明，历史悠久的河流系统对人类活动具有不可预见的长期负面影响，需要综合评估河流干预措施。
- 欧盟水框架指令（WFD）为河流流域方法和欧洲集水区的国际合作提供了新的推动力。
- 协同治理措施建议：
- 转变城市-区域开发模式，开展区域下垫面管控，提升流域整体安全韧性。
- 加强流域洪涝风险一体化管理，实施圩区精细化联动管理，强化上下游防洪合作。
- 保护利用农耕水利大遗产和自然湿地资源，塑造塘浦圩田式城乡生态空间，推进自然解决方案。
- 推进现代农业一体化，协同开展污染与减碳共治，通过科技创新治理农业面源污染。
- 建立流域水基金，多元化资金保障流域治理。
- 河口地区：珠江口海岸带地区：
- 区域概况：珠江口沿海地区是全球人口和城镇密度最高、城镇化进程最快的地区之一，人类活动密集区与重要的生物栖息地高度重叠。
- 面临的风险和挑战：
- 地表水环境污染问题日益突出，水质持续恶化。
- 沿海生态系统处于亚健康状态，生物多样性受到威胁。
- 气候变化导致海平面上升，更加剧了部分灾害的风险。
- 国内外经验总结与案例借鉴：
- 香港和澳门在填海决策中的公众参与程度更高，对填海项目的程序性要求更严格，更注重公众参与评估和决策。
- 香港的红树林保护和修复工作起步较早，治理机制更加成熟。
- 荷兰的流域系统模型强调评估水和土壤条件，纳入水和土壤管理措施，进行基础设施的整合，与利益相关者的协调，以及法规和指南的支持。
- 协同治理措施建议：
- 将珠江口海岸带地区的保护与治理作为区域协作的重要议题，建立统一的政策机制和法律条约。
- 通过区域协调逐步统一环境监测和大型基础设施建设的标准和方式。
- 划定统一的生态保护区，推动生物多样性保护的跨界合作与公众参与。
跨领域问题
- 能源转型：
- 嘉陵江中下游流域水电、风能和光伏项目的选址布局，以及为更多的干旱和洪水情况做准备的必要性。
- 可持续能源转型需要综合考虑水电利用、防洪、洪泛区管理和水资源综合管理等方面。
- 可考虑建立可持续水电基金，为洪水风险管理系统提供可持续的财政支持，并促进生态流动。
- 农业现代化：
- 农业现代化方法极大地提高了中国和其他地区的粮食产量，但大量使用化肥和其他化学添加剂对地表径流造成了污染，同时影响了土壤健康。
- 再生农业方法可以促进粮食安全和农业收入，确保长期的粮食生产，并促进《长江保护法》的目标。
流域治理中的性别公平与社会包容考虑
- 状况分析与问题识别：
- 气候变化对来自不同背景的女性和男性的不同影响，应当特别关注性别和社会公平问题。
- 嘉陵江流域的女性更加容易受到气候变化的负面影响，在流域治理领域的参与和领导力都不高。
- 流域治理的社会公平与性别策略：
- 完善饮水、灌溉等应对气候灾害的措施，鼓励采用太阳能等低碳能源设施。
- 通过流域协作，促进女性参与和领导流域治理，修订流域管理法规和制度文件，确保在流域治理实践中考虑对女性影响并将其主流化。
- 在流域与气候变化的多项统计指标中，落实分性别统计。
- 借鉴香港、澳门经验和基础，通过培训和教育扶持提高妇女参与流域环境保护与管理的能力。
政策建议
- 增强流域韧性与气候适应能力具有很高的安全保障、经济投资、低碳发展、生态保护的综合价值，将其纳入流域经济社会发展全局考虑。
- 建立跨部门、跨行政区、政府与企业，以及社会公众、NGO等多元主体参与的流域综合协作机制，并制定即刻行动计划。
- 开展“可持续流域协同基金”探索，全面统筹流域水电、防洪、蓄滞洪区、渔业和水生生物多样性保护之间的利益协同。
- 建立更加综合的评估机制，系统评估流域范围内气候变化的长期压力和短期冲击影响，开展区域层面的系统性应急情景构建工作。
- 特别关注性别和社会公平问题，通过多种方式提高女性等弱势群体在流域治理中的获益度和参与度。
- 加快制定“长江流域发展规划”和“国土空间规划”，形成贯通全流域、多部门、多目标的“战略性综合解决方案”，以区域协同推动大河流域绿色可持续发展。
