将关键原材料贸易转化为发展效益

2024年9月30日第32期总第658期 将关键原材料贸易转化为发展效益 【译者按】2024年5月24日，世界经济论坛发布《将关键原材料贸易转化为发展效益》白皮书，是区域、贸易与地缘政治中心系列白皮书的首篇。随着全球对能源关键原材料需求的持续增加，资源储藏丰富的国家将迎来发展机遇，为此，各国需更好地利用贸易协议，大力推进投资便利化，并制定谨慎的政策战略。报告提出深化公私伙伴关系、创建跨行业生态系统、进行适当政府干预、降低投资风险、建立技术转移与合作机制、加强能力建设等六大措施建议。赛迪智库材料工业研究所对该报告进行了编译，期望对我国有关部门有所帮助。 【关键词】关键原材料原材料贸易贸易协议发展效益 由于新型清洁能源技术的飞速发展，各国对关键原材料的需求急剧上升，甚至将出现供不应求的情况，这为资源储藏丰富的发展中国家带来了巨大的发展机遇。然而，可持续发展的道路并不会一蹴而就，需要大力推进投资便利化，并制定谨慎的政策战略。为满足对能源相关材料需求增长的要求，目前许多国家都在通过开展国际合作来加大投资和项目开发，而这往往会受地缘战略的影响。关键原材料的开发和贸易正日益成为一项受国家战略影响的业务，生产国希望向价值链的上游迈进，而消费国则渴望确保供应。实施区域一体化的举措可提升对矿产加工和下游应用产业的投资。本白皮书在大量现有研究的基础上，分析了矿产价值链、解决方案，并提出潜在的政策建议。其最终目标是通过可持续和公平的方式确保各国实现矿产资源供给，进而推动能源转型，并获得最大的发展效益。 一、发展背景 一是各国对关键原材料的需求迅速增长。对于非洲、拉丁美洲和部分亚洲地区发展中国家而言，关键原材料开采是其国民经济的重要组成部分。例如，非洲拥有全球30%的矿产资源储量。近年来，随着清洁能源技术的发展，对关键原材料的需求也迅速增长。国际能源署基于现有的温室气体排放和能源获取目标，估 算了发展清洁能源技术对关键原材料的需求。结果显示，在“完成现有承诺”情景下，到2030年，对关键原材料的需求将增长一倍；在“2040年实现净零排放”情景下，受新能源汽车、电池储能、低排放发电和电力网络等领域发展的驱动，到2030年， 对关键原材料的需求将增长3.5倍。 二是吸引对能源相关矿产的投资仍然颇具挑战性。据预测，关键原材料供应可能无法满足净零排放情景下不断增长的需求，部分原因是因为过去对能源相关矿产资源勘探和开采的投入不足。据能源咨询公司伍德麦肯兹估计，到2030年，为了填补与能源转型相关的关键材料供应缺口，并将全球温度升高控制在1.5ºC以下，关键矿产开采、精炼和冶炼所需的资本支出约为4000亿美元。当前的投资缺口既是结构性的，也存在着极大的风险。采矿业属于资本密集型产业，投资者要等待很长时间才能获得收益。同时，有太多项目或新的技术方法在实施的过程中夭折。此外，在实施过程中还可能面临包括环境、社会和治理问题，以及开采国糟糕的监管环境或政策不确定性等不利因素，进一步降低了投资吸引力。 三是为加大对矿产资源投资，应兼顾考虑地缘政治和可持续性发展因素。理论上，如果各国试图解决潜在的矿产资源供应缺口，这对矿产资源丰富的发展中国家而言可能是一个机遇。然而， 大规模实施采矿活动会给开采过带来环境退化、污染和温室气体排放等问题，当地社区并不能直接从矿产资源开采中受益。在某些情况下，甚至还存在着实施不合规的劳工标准或土地侵占等问题。近年来，资本成本较高的发展中国家在吸引矿产资源投资等方面都遇到了困难。此外，许多开采国越来越意识到，原材料应当在本国国内加工，并发展下游应用产业，这才会带来更高的经济效益。根据国际能源署数据，目前各国共实施和颁布了近200项能够影响矿产供应的政策和法规，其中半数是在过去短短几年内颁布的，而且许多干预措施针对的都是贸易和投资条件。国际货币基金组织发现，对关键矿产出口的贸易限制可能导致清洁能源转型更加难以实现。 欧盟、美国等国家和地区对于中国主导全球关键原材料供应链的担忧也在加剧。目前，中国关键原材料的产量约占全球总产量的60%，加工能力约占全球总加工能力的85%。潜在的供需缺口和地缘政治的较量促使各国纷纷采取行动，以寻找替代性的关键原材料供应。欧盟和美国都在寻求建立各种关键原材料伙伴关系，包括阿联酋和沙特阿拉伯在内的海湾国家正在非洲等地区大举投资采矿业项目，以此作为其化石燃料多元化战略的一部分。 综合来看，上述趋势意味着，关键原材料的开发和贸易正日益成为一项受国家战略影响的业务，生产国希望向价值链上游迈 进，消费国则渴望确保供应。为实现发展效益和可持续成果最大化，实施区域一体化举措可以解决下游产业投资的障碍。目前已有若干项国际发展计划开始关注可持续采矿。考虑到当前各方对能源相关关键材料的兴趣，需谨慎考虑加快推进这些方案。 二、如何最大限度地利用关键原材料伙伴关系促进发展 各国加速签订国际合作协议来确保关键矿产资源供给，并获得长期发展效益。近年来，各国政府对关键原材料供给和生产的兴趣与日俱增。自2020年1月1日以来，已有13个司法管辖区 （约占全球GDP的45%）发布或更新了其关键原材料清单。这些清单是各国政府在制定供给或生产部门政策时采取的首个步骤。《争夺关键原材料：是时候盘点了吗？》报告中写道，自2017年以来，与关键原材料有关的单方面商业政策干预有所增加，主要包括对内与对外补贴、进口关税、进口配额与许可制度、针对倾销和补贴进口的措施、增加外国直接投资的措施，以及鼓励本地生产的措施等。同时报告还指出，在日益紧张的地缘政治背景下，这一增幅并不比其他材料更突出。然而，近年来，许多这类单方面干预已经发生了变化，实施的政策措施已从支持国际项目开发转变为鼓励国内生产。 因此，与关键原材料相关的贸易政策开始备受关注。作为全 球最大的贸易专家聚会平台，2019年，世界贸易组织公共论坛中仅提及了一次“关键大宗商品”。而到了2023年，至少有四场会议提到了关键原材料，与该主题相关的发言也增加了一倍以上。当然，贸易界对关键原材料并不完全陌生。2012年，美国、欧盟和日本曾就中国限制部分稀土、钨和钼的出口提起诉讼。2014年，世贸组织专家组做出了支持申诉方的裁定。2022年，另一个世贸组织专家组做出裁定，支持欧盟针对印度尼西亚镍矿石出口禁令和国内加工要求的申诉。 贸易政策制定者通常关注供应的安全性或多样性、激励的获取机会、获取附加价值的机会和当地社区的影响等方面。考虑到关键原材料对能源转型的重要性，气候政策制定者也提出了类似的问题。国与国之间的关键原材料协议和伙伴关系正在迅速演变，在某些情况下，这种演变与主要经济体的最新立法内容有关，具体可分为以下三类（见图1）： 以投资为重点的协议：两国同意对矿产开采、加工或回收项 目进行联合投资，或是提供公共融资（包括发展援助）。 与政策或市场准入相关的协议：两国就重大政策问题进行合作，并提供获得本国激励的机会。 数据或分析驱动型协议：两国在供应透明度、需求预测和风险分析方面进行合作。 投资类协议 矿产安全伙伴关系 由美国主导，其他12个国家及欧盟共同参与。为符合环境、社会和治理标准的关键原材料项目提供有针对性的财政和外交支持。 东盟-日本 日本承诺投资开发区域电动汽车生态系统。并将与东盟各国政府开展具体的“共创”项目。 欧盟“全球门户”计划 欧洲机构倡议筹集3000亿欧元，其中一部分将用于与刚果（金）和赞比亚达成的两项关键原材料谅解备忘录。 欧盟战略伙伴关系 欧盟与10个生产国之间的投资和政策伙伴关系，其中有部分将受益于“全球门户”基金。 印度关键原材料协议 印度正寻求与澳大利亚达成承购协议，并期望与美国在关键矿产加工技术方面进行合作。 政策类协议 欧盟关键原材料俱乐部 矿产安全伙伴关系论坛 欧盟计划成立一个 日本-美国关键矿产协议（CMA） 欧盟-美国加拿大国际关键矿产协议伙伴关系 专注于电动汽车电 关键原材料俱乐部，池，为日本汽车产 并在2024年4月，欧盟和美国宣布建立矿产安全伙伴关系（MSP）论坛，并将上述俱乐部纳入其中。该论坛将致力于推动项目投资和政策对话。 业提供获得美国补贴的机会。并与其他几个关键原材料市场的做法完全对接。 目前的计划是协商出一份与“日美协议”类似的协议。欧洲议会要求该协议额外涵盖矿产回收、投资透明度机制和供应链中断预警系统。 通过工作组和联合行动计划达成多项协议，打造更具韧性的关键矿产供应链。 数据与 分析类协议 国际能源署自愿性关键矿产安全计划 国际能源署成员国同意设立一项关于关键矿产供应链的计划，并推动以协作方式保障关键矿产安全。国际能源署将扩大数据收集并加强长期供需预测。 格陵兰 乌克兰 芬兰 瑞典挪威 加拿大 德国 英国法国 意大利 欧盟哈萨克斯坦 蒙古 美国 日本 韩国 印度 东盟 巴西 刚果（金） 赞比亚 纳米比亚 卢旺达 印度尼西亚 澳大利亚 南非 智利 阿根廷 资料来源：世界经济论坛 图1：各国间的关键原材料伙伴关系 事实上，有关专家认为，各国政府更倾向于采取分割关键原材料市场的政策，而不是创建“蛋糕更大”的全球竞争市场。其中某些政策的制定主要是源于其对供应依赖的担忧，而另一些政策的制定则根植于资源民族主义。 《争夺关键原材料：是时候盘点了吗？》报告中指出，“近年来，由于各国对关键原材料预期需求的增加以及对能否确保充足供应的担忧，导致爆发了对关键原材料的争夺。虽然这对各国来说本是一次发展机遇，各国可以借此创建一个全面、开放、透明和竞争性的全球市场，但事实上，全球市场已被各国实施的各种措施分割开来，这使得买卖双方的选择范围大幅缩小。更糟糕的是，歧视性的贸易、投资和行业政策还会在国内外催生更多的不良政策。” 上述评估引出了一个问题，从资源储藏丰富的发展中国家角度来看，签订的关键原材料伙伴关系、谅解备忘录或类似的协议 （见图2）中，哪些是真正有利的？表1介绍了每个重点领域的潜在条款。许多矿产资源生产国，特别是那些经济欠发达国家，都清楚自己想要什么，他们希望摒弃过去以采掘为主的发展模式，从本国的矿产资源开采中获得更高的附加价值。这些国家知道，他们需要吸引投资来实现这一目标，但是他们也希望能够确保有公平的投资条件，而不再像过去那样。消费国也很清楚自己要什 么，他们希望以公平的市场价格获得有保障的供应。某些国家还希望确保整条供应链都符合较高的环境、社会和治理标准，并且在某些情况下，将供应链重组到符合其地缘政治“偏好”的国家。第三类是矿产资源加工国，这些国家既没有矿产资源，也没有大量的购买需求，于是他们希望充当好中间商的角色，特别是在能源转型的背景下，充分利用自身的地理、环境或地缘政治优势来实现这一目标。因此，通过伙伴关系协议协调各国不同的经济模式和战略目标将是一项挑战。根据图2，就目前而言，关键原材料伙伴关系的发展将主要靠双边推动，因为多边协议在地缘政治上并不可行。 透明度 在项目开发之前和开发过程中与原住民群体和民间团体进行磋商 技能 联合开展技能和服务方面的能力建设 市场准入 共同定义涵盖的关键材料，承诺开发联合项目；承诺开放市场 投资 提高关键原材料投资措施的透明度，提供适宜的投资指南，简化行政程序，促进联合投资便利化 标准 对环境、社会和治理标准具有共同概念，明确对环境、社会和治理绩效的预期，生产方提供保证，投资者和购买方进行尽职调查 技术转移 围绕低碳技术进行研发合作 循环 在标准、产品标签和循环规模经济等方面开展政策交流与合作 资料来源：世界经济论坛 图2：推动关键原材料伙伴关系中的发展成果 承诺在项目开发之前和开发过程中与社区及原住民群体（如适用）进行协 商。 透明度 条款 重点 表1关键原材料伙伴关系中的潜在条款 推进投资便利化的条款，包括： 1、承诺对影响关键原材料活动的措施保持透明度。 2、承诺提高有关外国直接投资的法律法规的透明度，并提供有关在当地投资的实际步骤的信息。 投资3、承诺简化和加快与投资相关的行政程序，特别是涉及许可和