2024年城乡建设绿色发展与气候适应专题政策研究报告

城乡建设绿色发展与气候适应 2024 中国环境与发展国际合作委员会专题政策研究报告 城乡建设绿色发展与气候适应 ——全球性变化中的气候适应 2024年10月 专题政策研究项目组成员 中外组长*: 中方组长：李晓江，国合会特邀顾问，第五届国合会委员，全国工程勘察设计大师 外方组长：本·格尔茨，荷兰基础设施与水资源管理部战略司司长 核心专家： 中方专家： 郑德高，中国城市规划设计研究院副院长 吕晓蓓，中国城市规划设计研究院深圳分院副院长 肖礼军，中国城市规划设计研究院西部分院副院长 林辰辉，中国城市规划设计研究院上海分院副院长 黄艳，长江市水利委员会，中国三峡大学校长 陈敏鹏，人民大学教授、世界适应科学计划（WASP）联合主席 李昊，中国城市规划设计研究院高级工程师 白晶，中国城市规划设计研究院深圳分院副所长 余妙，中国城市规划设计研究院西部分院副所长 谢磊，中国城市规划设计研究院上海分院所长 王永强，长江科学院水资源所副所长 程淑婕，长江科学院水资源所博士后外方专家： RogiervandenBerg，世界资源研究所罗斯可持续城市中心全球主任 MarloesDignum，荷兰基础设施和水管理部高级战略师 PaulGerretsen，荷兰三角洲大都市协会主席 JessicaGordon，中加州气候研究所研究主任 HarrydenHartog，代尔夫特大学和同济大学研究员 WillemLigtvoet，水气候与可持续发展顾问 LauraNougues，荷兰三角洲研究院（Deltares）研究员和顾问 HenkOvink，全球水经济学委员会执行董事 ChrisZevenbergen，代尔夫特大学和IHE代尔夫特水教育研究所教授 LiuQiaodan,代尔夫特理工大学博士 支持专家： 中方专家： 徐宗学，北京师范大学特聘教授 吴浩云，太湖流域管理局原副局长 刘芳，南充水文水资源勘测中心副局长 王家卓，中规院生态市政院院长 张永香，国家气候中心气候变化战略研究室副主任，首席研究员 许吟隆，中国农业科学院农业环境与可持续发展研究所研究员 刘伯红，中华女子学院兼职教授，全国妇联妇女研究所原副所长 胡群芳，同济大学教授，上海防灾救灾研究所所长助理/研究室主任 王成坤，中国城市规划设计研究院深圳分院所长 彭天蔚，湖北省生态环境科学研究院水环境所副所长 任华平，湖北省湖泊保护中心副主任 熊春茂，湖北省水利厅原总经济师 许继军，长江科学院副总工程师、水资源所所长 杨永德，原中华人民共和国生态环境部长江流域局副局长外方专家： MarcdeBel，荷兰三角洲研究院（Deltares）项目经理 FlorisBoogaard，荷兰三角洲研究院（Deltares）气候适应专家 NancoDolman，荷兰三角洲研究院（Deltares）水韧性城市专家 AnnetKempenaar，格罗宁根大学空间设计和水管理助理教授 JohnGanzi，气候变化风险管理专家 PriscaHaemers，欧盟委员会适应气候变化特派团政策官员 MarkoHekkert，荷兰环境评估署（PBL）署长 WiebkeKlemm，荷兰海牙市景观设计师 AnjaliMahendra，世界资源研究所罗斯可持续城市研究中心全球研究部主任  TjitteNauta，荷兰三角洲研究院（Deltares）战略研顾问和区域经理  ThadPawlowski，韧性城市和景观研究中心管理总监  MarcReinke，荷兰DNB中央银行可持续金融办公室主任 MarijkeRomijn-Meijer，荷兰基础设施和水管理部管理助理 LindseySchwidder，代尔夫特理工大学水创新与影响项目经理 TimSelders，泥炭地创新中心（VIC）主任 NielsvanSteenbergen，比利时佛兰德斯水运管理局部门负责人 PhilippeTulkens，欧盟委员会适应气候变化小组团长 RenskedeWinter，荷兰三角洲研究院（Deltares）海岸、三角洲和气候变化专家 StefanieWolf,KAH，水利工程与水资源研究所研究员 协调员： 中方协调员： 张永波，中国城市规划设计研究院信息中心主任 秦奕，中国城市规划设计研究院信息中心规划师外方协调员： JanBakkes，综合评估协会副主席 FransvandeVen，荷兰三角洲研究院（Deltares）战略顾问和高级专家国合会秘书处： 穆泉，国合会秘书处 费成博，国合会秘书处 王美真，国合会秘书处国际支持办公室 *本专题政策研究项目组联合组长、成员以其个人身份参加研究工作，不代表其所在单位，亦不代表国合会观点。 执行摘要 气候变化风险日益加剧，更加系统的气候适应行动已刻不容缓。气候变化与非气候驱动因素（人口、经济和土地利用发展、现有政策和社会制度）的相互作用，导致中国及全球城市和乡村地区、大河流域、河口三角洲和沿海地区的人口稠密地区面临的安全风险倍增。气候变化导致极端天气事件频率和强度增加，造成严重的经济损失、人员伤亡和社会混乱，给全球各地的防灾管理系统和长期气候适应能力带来挑战。本研究结合实证研究和案例分析的方法，探讨中国和西欧等典型地区的气候适应差距和气候适应经验，在此基础上建立城乡地区的气候适应能力评估框架，并针对人口稠密的城乡地区提出提高气候韧性能力的优先事项和政策建议。 （一）主要发现 1.气候变化以及热浪、风暴、降水峰值、洪水和干旱等极端天气的强度已经超出了当今地区和城市的灾害管理能力，气候适应差距在全球普遍存在。相关研究和课题组在在中国、荷兰、比利时和德国的实地考察证实了这一点，近年来上述国家频繁的极端降雨事件（如欧洲的“水炸弹”）、极端洪水、持续高温干旱等灾害所造成的破坏就是明确的例子。 2.气候适应对于政府和社会公众是一项重大挑战，但目前对于气候变化的紧迫性，气候适应能力差距的普遍性以及需要系统开展气候适应行动的认识并不充分。根据对长江上游的成渝城市群、长江下游的太湖流域、珠江三角洲等城镇和人口密集地区的实证研究，以及西欧莱茵河和默兹河流域的国际案例，气候适应存在的主要短板和面临挑战包括：1）城市空间格局适应气候变化的韧性不足；2）应对气候变化的法规、规程和标准仍有待完善；3）城市防灾工作的跨部门协同不足，应急管理部门的统筹协调职能未充分发挥；4）社区居民的风险意识、抵御风险能力不足；5）区域合作的机制仍有待完善。 3.开展气候适应评估对于确定气候适应面临的关键挑战、适应差距和优先事项至关重要。气候适应五种关键能力的概念为评估气候适应能力、缩小气候适应差距提供了一个概念性框架。这些能力重点包括：1）通过提高预防能力、抵御能力和恢复能力，能够有效适应和应对灾害风险，加强安全韧性能力；2）通过提高政策和决策过程中的适应能力和变革能力，以应对未来气候变化带来的长期挑战。此外，培育十项必要的有利条件对提高上述能力至关重要。 4.气候适应不是一项独立的挑战，需要系统应对，应纳入从国家到地方的各级综合性、战略性规划和不同领域的部门政策中。研究结果表明，有必要结合地 区土地、水等资源环境本底，面对气候适应要求调整各项政策和空间规划。综合分析和结合灾害事件的气候韧性“力力测””应成为提高政策针对性、增加公众参与以及衡量适应措施绩效的基础。推动气候适应措施从零散的、被动反应的方式向综合系统方法转变，需要各层级政府和社会共同做出巨大努力。要实现这一转变，必须通过加强城乡社区和多元的利益相关主体共同参与，从而形成对气候适应的目标共识和共同承诺。 5.气候适应具有综合效益，不仅能降低气候变化带来的灾害风险，还是促进绿色发展的重要机遇。在气候适应项目中将传统基础设施建设与基于自然的解决方案（Nbs）相结合，在减少极端天气事件可能造成的损害的同时，可以实现气候适应的多重效益。结合气候适应措施的实施，有利于推动相关领域的技术创新，带动各类资金投资基础设施改善、城市韧性空间建设、生态环境修复等领域，加快实现绿色发展。相比于气候减缓行动，气候适应所带来的效益虽然具有突出的正外部性，但通常难以通过市场化经济手段直接量化，很多时候只有在灾害发生后才能显现。因此在地方政府推动本地城乡发展的同时，国家政府应强化在气候适应工作中的主体作用，从规划、建设、运营、应急救灾和灾后重建各方面对气候适进行长期投入和支持，加快区域和地方层面的气候适应进展。 6.政府在制定和实施气候适应政策时，应充分考虑不同地区、不同人群面对气候变化时脆弱性存在的明显差异和不公平问题，加强气候适应政策的社会公平和区域协调考虑。其中，中国的气候适应可加强衔接“共同富裕”目标，提高适应的公平性。 7.政府在帮助提高区域和地方的气候韧性能力，以及制定和支持关于未来经济、社会和空间发展与投资决策过程中的气候适应措施方面发挥着至关重要的作用。提高气候适应能力的优先事项包括：1）加强对气候变化和气候灾害的预测和预警能力；2）提高防灾设施和关键性基础设施应对极端天气灾害的抵御能力，加强生命线工程面对气候变化的适应性和冗余备份能力；3）从国家、区域到地方层面开展对气候适应的定期评估，识别地区面临的主要气候风险、适应能力差距和短板以及潜在的解决途径；4）充分考虑水资源、地形地貌等自然资源条件，合理转变城乡空间规划建设方式，加强预留及保护城市水体等自然调蓄空间；5）建立完善气候适应的制度框架，包括完善区域—流域统筹调度的应灾机制，各级政府对气候变化和气候适应的研究支持机制，对各类气候适应政策和措施有效性、实施绩效的评估机制。 8.由于城市空间布局对城市发展影响往往会持续上百年，因此从国家到地方各层级政府需要在城市规划、建设决策过程中应充分考虑气候适应问题。加快气候适应性发展的正确措施包括重新评估现有的政府和社会相关投资计划，以及结合灾后重建提高气候适应能力。但是各个国家现有的法律法律、保险行业要求可 能无法为气候适应投资提供充分支持。 9.气候适应需要大量的资金投入支持，这对目前的法律法规、金融行业监管要求提出新的挑战。与此同时，沿袭原有模式的发展和投资计划可能会导致严重的经济损失和不良的气候适应结果。例如可能会增加气候灾害高风险地区资产的“搁浅”和损失风险，也可能会损害子孙后代的解决气候适应问题的潜力。如何完善相关财政和金融政策来加强对气候适应的投资，对于加快气候适应至关重要，需要后续开展深入研究。 10.综合科学研究、社会和经济发展需求制定系统化的气候适应政策，在全球各国都是正在探索的新领域。因此，全球不同国家、地区和城市之间应进一步开展国际合作和交流，在减少灾害风险、制定短期和长期有效的气候适应战略等方面加强集体智慧共享和相互有效学习，从而促进气候适应能力的转型发展。 （二）主要政策建议 1.气候风险日益加剧，灾害损失巨大，全面实施气候适应行动刻不容缓，各级政府应立即提高气候适应在发展政策和治理体系中的优先地位。 2.建立从中央到地方，跨区域与流域、跨部门，政府、社会与公众协同的气候适应短期和长期行动的系统性框架。 3.建立气候适应评估机制，识别关键领域、关键设施的气候适应短板和优先事项，为城乡聚落提高气候适应能力提供扎实的基础。 4.重视气候适应中的社会公平与性别议题，加快提高欠发达地区、乡村地区、小城镇，以及妇女、儿童、低收入人群等弱势群体的气候适应能力。 5.考虑到气候适应在科学研究、政策制定等等方面的研究仍处于起步探索阶段，因此建议国合会加强对于气候适应政策研究、国际交流合作的关注和支持。 关键词： 气候适应、韧性、适应能力、有利条件、案例研究、从灾害中吸取经验教训、力力测”、气候适应公平、多尺度、跨部门和跨地区政府合作、多学科气候适应规划和设计 目录 城乡建设绿色发展与气候适应——全球性变化中的气候适应1 一、导言：全面实施气候适应战略的紧迫性1 二、认识框架：明晰气候适应的重点目标3