城投整合以市带县之九江国控模式研究

城投行业 大公国际：城投整合以市带县之九江国控模式研究 公用二部|程媛媛|010-674134452024年12月5日 区县级城投平台在推动区县的基础设施建设和经济社会发展中发挥了重要作用，但相比省、地市级城投平台而言，区县级城投平台起步较晚，受制于当地资源禀赋、地方经济财力、区域债务压力等影响，部分区县级城投平台将成为融资平台压降的主要目标，债务化解难度及转型压力均较大。本文以九江市城投平台整合为案例，分析以市带县模式可行性，为区县级城投平台转型发展提供参考。 一、以市带县模式背景 为防范化解地方政府债务风险，加快融资平台公司市场化转型，提升融资平台市场化投融资能力，近年来，城投平台整合步伐加速。2020年以来，陕西省首次提出推行“以市带县”模式整合区域城投平台，并印发《关于加快市县融资平台公司整合升级推动市场化投融资的意见》（陕发改投资【2020】1441号），指出由市级平台通过参股、业务整合等方式带动县级平台公司；鼓励将县级平台并入市级平台，向县级平台多渠道增信，探索通过市级统贷、县级用款模式扩大融资规模。后续相继印发《关于推进县域经济高质量发展的若干政策措施》、《推进以县城为重要载体的城镇化建设实施方案》（陕发改投资【2022】1538号）、《关于支持县域经济高质量发展的接续政策措施》（陕办发【2023】12号），作为接续政策，积极推行“以市带县”模式，推进县级融资平台整合升级，重点支持县域园区和产业发展，防范化解地方政府债务风险。甘肃省也于2020年印发了《关于推进市县政府融资平台公司整合升级加快市场化转型发展的指导意见》，提出采取“以市带县”模式整合区域城投平台。近年来，江西省、河南省、福建省等区域也不断推进“以市带县”模式，在实操中，被整合城投平台行政层级不再局限于县级平台，市辖区平台也被纳入整合范围。 2024年3月，财政部部长蓝佛安在全国两会期间公开提出压降融资平台数量，这是财政部首次提出“压减融资平台数量”。同月，国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，总理李强强调了“要下更大力气化解融资平台债务风险，加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型”。2024年8月，财政部发布《2024年上半年中国财政政策执行情况报告》，再次强调“分类推进融资平台公司改革转型，加快压降平台数量和隐性债务规模”。相比省、地市级城投平台而言，区县级城投平台起步较晚，受制于当地资源禀赋、地方经济财力、区域债务压力等影响，加之化债进程加速，城投融资政策进一步收紧，部分区县级城投平台将成为压降的主要目标，甚至面临被清退的处境。因此，推行“以市带县”模式，帮助区县级城投平台改善融资环境，为其转型发展创造空间，成为部分区域的选择。 二、案例分析 本文以江西省城投平台整合较为活跃的九江市为例，基于该市对辖区平台整合历程及整合后效果，分析以市带县模式可行性。 （一）九江市经济发展情况 九江市为江西省地级市，地处长江、京九铁路两大经济开发带交叉点，是长江中游区域中心港口城市，是中国首批5个沿江对外开放城市之一，也是东部沿 海开发向中西部推进的过渡地带。九江市现辖3个市辖区（浔阳区、濂溪区、柴桑区）、7个县（修水县、武宁县、永修县、德安县、都昌县、湖口县、彭泽县），代管3个省辖县级市（瑞昌市、共青城市、庐山市），全市总面积19,084.61平 方公里，占江西省总面积的11.3%。截至2023年末，九江市常住人口为453.61万人。近年来，九江市已形成了石油化工、钢铁有色、纺织服装、装备制造、新材料、电子信息、绿色食品为主体的七大支柱产业。2023年以来，九江市聚焦打造“三个区域中心”、建设“一个美好家园”、高标准建设长江经济带重要节点城市目标定位。2023年，九江市在以工业经济作为发展支撑的同时，地区生产总值达到3,845.1亿元,同比增长1.1%；一般公共预算收入322.4亿元，同比增长6.3%，为区域城投平台发展创造良好的外部环境。 （二）城投平台整合历程 江西省对城投平台整合较为重视。近年来，为加快推进地方政府融资平台公司整合，借助直接融资推动地方经济社会加快发展，深化地方国资国企改革，优化国有资本布局，九江市城投平台整合较为活跃。2018年，九江市政府先组建九江市城市发展集团有限公司（以下简称“九江城发”），2021年在九江城发基础上组建了九江市国有投资控股集团有限公司（以下简称“九江国控”），2023年对九江市属国有企业总体构架进一步优化。 九江城发前身为九江市城市投资发展有限公司，成立于2017年9月，系经九江市人民政府（以下简称“九江市政府”）批准，由九江市国有资产监督管理委员会（以下简称“九江市国资委”）出资设立的国有独资公司。自成立以来，九江城发经过多次城投平台整合。2018年1月，九江市国资委将当地两家市级城投平台无偿划入九江城发，分别为九江市重要的基础设施建设主体九江市城市建设投资有限公司（以下简称“九江城投”）和保障房建设主体九江市置地投资有限公司（以下简称“九江置地”）。2019年12月，九江市国资委同意将九江富和建设投资集团有限公司（以下简称“九江富和”）、九江市濂溪区城投（集团）有限公司（以下简称“濂溪城投”）、九江濂投集团发展有限公司（以下简称“濂投集团”）无偿划入九江城发，九江富和为九江经济技术开发区（以下简称“九江经开区”）基础设施建设主体，濂溪城投和濂投集团为濂溪区基础设施建设主体。 2021年9月，为优化国有资源、深化国企改革，九江市委、市政府以九江人防地下空间开发利用有限公司（九江国控前身）为基础，对全市国有资源进行整合，将九江城发及九江鄱湖新城投资建设有限公司（以下简称“鄱湖新城”）、九 江市柴桑区投资集团有限公司（以下简称“柴桑投资”）股权无偿划入九江国控。九江国控立足于“贯彻九江市委、市政府决策部署、优化国有资本布局、提升产业竞争力”，围绕“资本优化、债务优化、管理优化、运营优化、体系优化”的改革目标,围绕城市建设、工业发展、交通航运、文化旅游、金融服务、乡村振兴六大产业板块，发挥国有资源整合、国有资本运营、国有资金管控和国有资产风险防范的主力军作用。截至2023年末，九江国控总资产达到2,480.22亿元， 净资产为1,204.97亿元；2023年营业收入为259.34亿元，净利润为8.54亿元。 2023年10月，九江市委办、市政府办印发了《九江市市属集团公司优化重组实施方案》（九办发【2023】10号），方案围绕“实体实业、主责主业”目标，按照“1+3+N”模式对市属国有企业进行总体架构职能优化，并在组织隶属、监管体系、资产布局等方面进行了相应优化，进一步突出主责主业，发挥规模效益，明晰隶属关系，优化监管体系。 （三）城投平台整合成效 1、市级城投平台资产不断壮大、业务区域范围不断拓展 2018年末，九江城发总资产为510.97亿元。随着濂溪城投、濂投集团区级城投平台划入，2019年末总资产及净资产规模均大幅上升。同时，因濂溪城投和濂投集团均承担所处区域的基础设施建设职能，九江城发基础设施建设业务区域扩大至濂溪区。 表2018～2023年末九江城发总资产、净资产情况（单位：亿元） 科目 2023年末 2022年末 2021年末 2020年末 2019年末 2018年末 总资产 1,586.17 1,546.36 1,646.92 1,592.96 1,226.99 510.97 净资产 734.27 697.02 775.25 758.66 610.49 288.46 数据来源：根据公开资料整理 2021～2023年末，九江国控总资产分别为2,115.16亿元、2,328.81亿元和 2,480.22亿元，资产规模突破2,000亿元，与九江城发同期相比，资产规模远 高于九江城发，主要系2021年柴桑投资等国有企业无偿划入所致。同时，因柴桑投资从事柴桑区基础设施建设及土地整理业务，九江国控基础设施建设及土地开发整理业务区域范围拓展至柴桑区。经过多次整合，九江城发及九江国控资产不断壮大、业务区域范围不断拓展。 2、市级统筹融资、区级用款，直接融资规模大幅上升 2020年6月，江西省地方金融监督管理局印发《江西省进一步推进企业直接融资行动方案》，提出重点鼓励南昌、九江、赣州、宜春、上饶等市县政府及国资监管机构，重组整合现有政府投融资平台，优化资产质量、增强资本实力、提升信用等级，借助直接融资推动地方经济社会加快发展。九江经过两轮区域城投平台整合后，由市级城投平台统筹融资、区级用款，直接融资规模大幅上升。截至2024年10月末，九江城发共发行债券规模达到58.79亿元，发行债券品种为定向工具、中票、私募债、ABS及海外债。九江国控组建以来发行债券规模高达163.10亿元，发行债券品种为定向工具、中票、私募债、企业债。从上述两 个主体发行的公开债券募集资金用途来看，主要用于偿还子公司到期债务及用于项目建设，其中用于偿还九江富和到期债券资金10.00亿元；用于濂溪城投子公 司项目建设20.00亿元。 3、区县级平台增信渠道拓宽，区域整体融资环境改善 区域平台整合后，借助市级城投平台较好的信用资质，区县级平台增信渠道拓宽，区域整体融资环境改善。具体来看，九江城发及九江国控组建后，纳入合并范围的区级城投平台如濂溪城投新发债券均由九江城发为其提供担保；柴桑投资并入后新发债1只，由九江国控为其提供担保。此外，2023年以来，九江国控为彭泽县、湖口县等其他非并表区县级平台新发债提供担保。 三、启示 “以市带县”模式通过资源整合和协同效应，有利于区域经济发展和债务管理。市级城投平台方面，区县级平台划入，有利于壮大资产规模、拓展业务区域范围，获取高等级信用级别，进而拓宽融资渠道，统筹区域融资，降低融资成本。区县级城投方面，通过市级统贷，县级用款模式，可以扩大融资规模，减轻县级平台的债务压力，能够依托市里的统筹融资，支持地方项目建设，缓解流动性压力，防范区域债务风险。 但同时，整合后对市级城投平台公司治理能力要求更高，目前部分以市带县模式整合停留在初级阶段，仅实现了股权方面整合，市县级城投平台只是并表关系，在人事、业务、资金的控制上，还需要跨层级的协调和合作，对市县来说都面临较大考验。另外，在实施整合前，当地政府需要细致的规划和协调，以确保整合后区域的可持续发展及债务风险的控制，特别是部分债务压力大、负面舆情多的区县级平台，如盲目的整合会拖累市级城投平台，产生适得其反的效果。 报告声明 本报告分析及建议所依据的信息均来源于公开资料，本公司对这些信息的准确性和完整性不作任何保证，也不保证所依据的信息和建议不会发生任何变化。我们已力求报告内容的客观、公正，但文中的观点、结论和建议仅供参考，不构成任何投资建议。投资者依据本报告提供的信息进行证券投资所造成的一切后果，本公司概不负责。 本报告版权仅为本公司所有，未经书面许可，任何机构和个人不得以任何形式翻版、复制和发布。如引用、刊发，需注明出处为大公资信，且不得对本报告进行有悖原意的引用、删节和修改。