化债决心毫不动摇 城投转型势在必行——2024年第三季度城投行业政策观察

行业研究 化债决心毫不动摇城投转型势在必行 ——2024年第三季度城投行业政策观察 公用一部|曹业东黄虹2024年10月31日 摘要：2024年第三季度，全国城投债净融资额为负，受信用债市场调整影响，城投债加权平均发行利率小幅上行；多地政府“砸锅卖铁”化债，体现了地方政府化债的决心。根据第三季度主要政策：城投企业将在新型城镇化建设中担当重要角色；房地产供求关系有望得到改善，为城投企业在房地产领域探索新业务带来机遇；国家加强财政逆周期调节，将加大防范化解地方政府债务风险力度；央行降准降息，城投企业融资成本有望进一步降低。展望第四季度，随着宏观政策加码发力，经济回升向好态势将持续增强；较大规模的地方政府隐性债务置换方案落地，地方债务风险水平将进一步下降。 一、城投债市场 2024年第三季度，全国城投债净融资额为负，受信用债市场调整影响，城投债加权平均发行利率小幅上行。 受一揽子化债政策持续落地等因素影响，2024年第三季度全国城投债发行金额9,583.90亿元，同比减少27.74%；兑付金额11,687.67亿元，同比增加12.88%；净融资额-2,103.77亿元，呈现负增长。其中，宁夏、广东、辽宁、湖北、天津、黑龙江、海南等地发行金额同比降幅均在50%以上；过半数省份净融资额为负数，需防范流动性风险。 2,500 1,500 500 江苏浙江山东重庆河南天津江西湖南湖北四川安徽河北云南陕西福建新疆贵州北京广西山西吉林上海广东甘肃西藏辽宁青海宁夏海南黑龙江 内蒙古 (500) (1,500) (2,500) (3,500) 发行金额兑付金额净融资额 图12024年第三季度各省份城投债发行和兑付情况(单位：亿元) 数据来源：Wind，大公国际整理 2024年第三季度，从发行品种角度来看，城投债发行品种以公司债和中期票据为主，二者合计占城投债总发行规模的73.70%。从发行主体角度来看，受强监管政策影响，弱资质发行主体数量减少；发债城投企业数量同比有所下降，其中AA和AA+发行主体数量同比分别减少157家和81家。从发行利率角度来看，受信用债市场调整影响，城投债加权平均发行利率小幅上行，9月达到2.68%。从未来到期角度来看，未来12个月城投债到期（包括到期还款、提前还款、赎回和回售的情况）总规模29,824.81亿元，平均每月2,485.40亿元。 4,000 3,000 2,000 1,000 0 图2未来12个月城投债到期压力分布(单位：亿元) 数据来源：Wind，大公国际整理 二、“砸锅卖铁”化债 多地政府“砸锅卖铁”化债并非完全字面意义上的处置资产，体现了地方政府化债的决心。近期，《重庆市璧山区人民政府办公室关于成立重庆市璧山区“砸锅卖铁”工作专班的通 知》的截图引起市场关注。据悉，“砸锅卖铁”用于化债出自2023年底国务院办公厅发布的《关于印发<重点省份分类加强政府投资项目管理办法(试行）>的通知》（国办发[2023]47号），文件中提到要求重点省份落实国务院批复的防范化解地方债务风险具体实施方案，“砸锅卖铁”全力化解地方债务风险，在地方债务风险降低至中低水平之前，严控新建政府投资项目，严格清理规范在建政府投资项目。此后，多地政府文件中出现“砸锅卖铁”化债的相关表述，例如： 吉林省辽源市在《关于辽源市2023年预算执行情况和2024年预算草案的报告》中提到，要坚持“砸锅卖铁”还钱、“节衣缩食”过日子，全力筹措偿债资金，拓展还款途径，确保到期债务按时偿还。 甘肃省兰州市在《关于2023年市级财政决算草案和2024年上半年全市财政预算执行情况的报告》中提到，要用足用好地方政府隐性债务化解各项政策和各类资金，严格落实习惯过紧日子要求，加大“砸锅卖铁”力度，确保存量隐债有序减少、新增法债依法合规，严防债务“爆雷”问题发生，促进经济社会平稳运行。 黑龙江省在《2024年1-7月全省预算执行情况通报》中提到，要积极化解债务，守住风险底线，认真落实一揽子化债方案，深入开展资产资源清查，加大“砸锅卖铁”工作力度，全力筹集资金完成化债任务。 云南省瑞丽市在《关于瑞丽市2024年1-6月财政预算执行情况的报告》中提到，持续防范化解国有企业债务风险，加强债务管理，守住风险底线，积极盘活存量资产资源，严格落实“砸锅卖铁”要求，积极争取金融政策，加强与金融机构的沟通协商，尽最大努力争取缓释支持，防止“爆雷”。 仔细分析发现，各地政府“砸锅卖铁”化债并非完全字面意义上的处置资产，更多的是体现了地方政府化债的决心。地方政府在摸清家底的基础上，一方面，通过盘活存量国有资产、推动国企改革、优化财政支出结构等方法，增加财政有效资金用于化债；另一方面，通过引入社会资本、利用基础设施REITs、处置不良资产实现债务重组等方式，探索多元化的融资渠道，减轻债务压力。 三、行业政策 1、城投企业将在新型城镇化建设中担当重要角色。 政策：《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》等。 解读：7月28日，国务院印发《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称“《行动计划》”），对未来五年新型城镇化建设的总体要求、主要目标、任务举措和组织实施等方面作出部署。主要目标方面，《行动计划》提出要通过未来五年的努力，将常住人口城镇化率提升至接近70%。我国常住人口城镇化率已经从2012年的53.10%提高至2023年的66.16%，已提前实现“十四五”规划目标。虽然“十四五”以来城镇化增速有所放缓，近三年年均提高0.65个百分点，但由于我国人口规模巨大，农民进城就业愿望仍然迫切，我国城镇化率仍有较大提升空间，城镇化率提升还有较大动力。 任务举措方面，《行动计划》提出新一轮农业转移人口市民化行动、潜力地区城镇化水平提升行动、现代化都市圈培育行动、城市更新和安全韧性提升行动等，突出以人为本、聚焦两类重点地区分类施策、着力补齐城市短板。具体提到，完善农业转移人口多元化住房保障体系；增强城镇综合承载能力；提升城际通勤效率；推动城镇老旧小区改造；加快推进保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建设和城中村改造“三大工程”；加强城市洪涝治理等。 从投资角度来看，新型城镇化建设既能有效带动市政公用设施、公共服务设施等领域的投资，又能拉动居民住房、城市更新等领域的投资。据测算，我国城镇化率每提高1个百分点，可以拉动万亿规模的新增投资需求和千亿规模的新增消费需求。由此可见，有序推进新型城镇化是我国经济发展和扩大内需的重要力量，城投企业将在新型城镇化建设中担当重要角色。 2、房地产供求关系有望得到改善，为城投企业在房地产领域探索新业务带来机遇。政策：9月26日中共中央政治局会议、9月24日国务院新闻办公室新闻发布会等。 解读：9月26日召开的中共中央政治局会议首次提出要促进房地产市场止跌回稳，从控制供给和促进需求等方面对房地产行业提出明确要求，释放了极强的政策宽松信号。在近期召开的国新办新闻发布会上，人民银行行长潘功胜宣布了多项房地产新政策：针对需求方，降低存量房贷利率和统一房贷最低首付比例，将全国层面的二套房贷款最低首付比例由当前25%下 调到15%；针对供应方，将5月份创设的3,000亿元保障性住房再贷款，人民银行资金支持比例由原来的60%提高到100%，人民银行提供低成本资金，增强对银行和收购主体的市场化激励，加快去库存进程。保交房方面，金融监管总局局长李云泽在新闻发布会上表示，城市房地产融资协调机制取得良好效果。截至目前，商业银行已审批“白名单”项目超过5,700个，审 批通过融资金额达到1.43万亿元，支持400余万套住房如期交付。未来将进一步推动城市房地产融资协调机制落地见效，切实做到“应进尽进”、“应贷尽贷”、“应放尽放”。 预计未来，政府将出台一系列房地产新政策推动构建房地产发展新模式，房地产供求关系有望得到改善，为城投企业在房地产领域探索新业务带来机遇。 3、国家强化财政逆周期调节，实施好积极的财政政策，增强经济持续回升向好态势。政策：《2024年上半年中国财政政策执行情况报告》、《国务院关于今年以来预算执行情况 的报告》等。 解读：继8月30日财政部发布《2024年上半年中国财政政策执行情况报告》（以下简称“《政策执行报告》”）之后，9月10日财政部部长蓝佛安在第十四届全国人大常委会第十一次会议上作了《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》（以下简称“《预算执行报告》”），指出今年以来我国经济恢复基础尚不牢固，工业生产者出厂价格持续下降、去年政策翘尾减收等因素都对财政收入恢复形成制约，导致一般预算收入同比下降2.6%。 在财政重点工作安排上，《政策执行报告》和《预算执行报告》均指出要强化财政逆周期调节，实施好积极的财政政策，增强经济持续回升向好态势。其中提到，一是加大财政政策实施力度，提高财政政策效能。加强项目与资金的统筹，发行并用好超长期特别国债资金，加快地方政府专项债券发行使用，扩大投向领域和用作项目资本金范围等。二是集中财力保障重点支出。深入实施区域协调发展战略、区域重大战略，积极推进新型城镇化等。三是深化财税体质改革。加强财政资源统筹，提高预算管理完整性，深化零基预算改革，打破支出固化僵化格局等。四是扎实推进财政科学管理。加强源头管理，建立健全事前评估机制等。 4、我国政府债务风险总体可控，将加大防范化解地方政府债务风险力度，化债决心毫不动摇，城投转型势在必行。 政策：《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》；《全国人民代表大会常务委员会 预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》等。 解读：9月10日，在第十四届全国人大常委会第十一次会议上，全国人大常委会听取和审议了《国务院关于2023年度政府债务管理情况的报告》（以下简称“《管理情况报告》”），这是建立健全政府债务管理情况报告制度后的首次，有助于推动债务管理规范化、法制化。根据 《管理情况报告》，截至2023年末，全国政府法定债务余额70.77万亿元。其中，国债余额 30.03万亿元，地方政府法定债务余额40.74万亿元，较2022年末，全国政府法定债务余额增加9.84万亿元，债务规模增速明显。截至2023年末，全国政府法定负债率（政府债务余额 与GDP之比）为56.1%，较2022年末的50.4%，政府债务风险快速攀升。《全国人民代表大会常务委员会预算工作委员会、全国人民代表大会财政经济委员会关于2023年度政府债务管理情况的监督调研报告》（以下简称“《监督调研报告》”）中提到，我国政府债务风险总体可控，但存在不少困难和问题：局部地区存在风险隐患；政府债务预算管理有待加强；市场化约束机制不够健全；法律约束和追责问责需加大力度。 《管理情况报告》和《监督调研报告》从更为全面的视角分析、解决政府债务问题。政府债务主要包括国债和地方债，在我国“土地财政”下，地方政府具有较高的财政独立性，导致我国政府债务相当部分集中在地方政府层面，我国地方政府债务余额明显高于国债，这在主要经济体中是比较少见的。两份报告均提出要合理确定政府债务规模，优化政府债务结构。近期，中央通过增发国债、发行超长期特别国债提高国债占比，优化中央和地方政府债务结构，地方举债则向项目收益好、投资效率高的地区倾斜。 此外，两份报告还提出要完善政府债务监管机制，强化政府债务管理法律约束和追责问责。9月19日，财务部公布《关于八起地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，继续展现对新增隐性债务和化债不实等违法违规行为零容忍的态度。预计未来，国家将继续加大防范化解地方政府债务风险力度，化债决心毫不动摇，在此背景下城投转型也势在必行。 5、央行降准降息，支持经济稳定增长，城投企业融资成本有望进一步降低。政策：人民银行下调存款准备金率、降低政策利率等。 解读：9月27日，人民银行在其官网公布决定：自9月27日起，下调金融机构存款准备金率0.5