防风化债持续推进 分类转型进程加快——2024年第二季度城投行业政策观察

行业研究 防风化债持续推进分类转型进程加快 ——2024年第二季度城投行业政策观察 公用一部|李旭华文广垠韩熙良2024年7月29日 摘要：2024年上半年，全国城投债净融资额为负，城投企业流动性承压；同期，城投企业商票逾期、非标违约、评级下调等事件增加，信用风险主体主要为部分省份的尾部城投企业。 2024年二季度，城投行业相关政策主要包括：城投企业数量和债务压降提速，分类转型进程加快；超长期特别国债陆续发行；基础设施和公用事业特许经营政策进一步完善；保交房、去库存、“三大工程”建设等房地产领域重点工作扎实推进；审计整改工作继续深化等。展望三季度，全国范围的地方债务风险化解工作将持续推进，城投行业信用风险总体可控；融资持续趋严和举债问责背景下，城投企业需加快产业化、市场化转型路径探索以及锚定政策红利进行业务拓展。中长期看，刚刚闭幕的党的二十届三中全会，重点研究了进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题，有望进一步释放经济增量和缓释债务风险。 一、城投债市场 防风化债背景下，上半年全国城投债净融资额为负，城投企业流动性承压。 防风化债是贯穿2024年城投债市场的一条主线。今年上半年（截至6月23日），全国城 投债发行金额2.62万亿元，兑付金额2.91万亿元，净融资额-0.29万亿元，出现负增长。相对而言，第一季度的城投债净融资表现要好于第二季度。从发行品种角度看，短期融资券发行规模有所减少，主要是发行人拉长债券久期意愿强烈。从发行利率角度看，城投债加权平均发行利率持续下行，5月末达到2.77%。从发行主体角度看，受强监管环境影响，弱资质发行主体数量减少。从未来到期角度看，未来12个月城投债到期（包括自然到期、回售和赎回）总 规模5.55万亿元，平均每月4,625亿元；根据城投债过往发行特征，凡到期规模超过4,000亿元的月份应该加强监测，防范流动性风险。 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 (2,000) (4,000) (6,000) (8,000) 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 发行金额 净融资额 兑付金额 0 2407 2408 2409 2410 2411 2412 2501 2502 2503 2504 2505 2506 图12024年上半年全国城投债净融资和未来12个月到期压力分布(单位：亿元) 备注：数据截至6月23日数据来源：DM，大公国际整理 二、信用风险事件 城投企业流动性趋紧下，商票逾期、非标违约、评级下调等事件增加，信用风险加大且分化明显，需关注部分省份尾部城投企业信用风险。 防风化债背景下，监管对城投企业通过债券市场、非标渠道等新增融资的限制不断加大，城投企业再融资受限，流动性趋紧，债务违约风险加大，商票、非标等非公开产品违约首当其冲。 根据大公监测，商票逾期方面，2024年1月1日至6月30日，发生3次以上票据逾期， 且月末有逾期余额或当月有票据逾期行为发生的城投企业数量为37家，同比增长超三成，主体评级多为AA，其中区县级城投企业数量占比超50%，主要分布在山东、云南、贵州和河南四省。非标违约方面，2023年，非标违约城投企业数量超40家，同比增幅明显，其中AA占比近70%；区域分布上，主要集中在山东和贵州，两省合计占比超60%。2024年1～6月，非标违约城投企业数量占2023年全年的近80%，近一半的违约城投主体分布在贵州省；违约主体信用级别仍集中在AA。随着城投企业信用风险加大且分化明显，城投企业主体级别（不包括展望下调）被下调的现象增加，2023年，国内信用评级机构集中于6月下调4家城投企业级别； 2024年1～6月，国内信用评级机构对7家城投企业信用级别进行下调（仅考虑2024年1～6月首次做出调整的国内信用评级机构行为，若2024年1～6月有两家及以上国内信用评级机构均为首次下调则考虑时间较早的国内信用评级机构行为），下调数量高于2023年全年且被下调主体均为贵州省AA级及以下城投企业。 三、行业政策 1、地方债务风险化解工作持续推进，提出加快压降城投企业数量和债务，分类推动转型。政策：国务院关于2023年中央决算的报告。 解读：4月30日，中央政治局会议指出要继续深入实施地方债务风险化解方案，平衡好 高风险地区的化债与发展。根据预警通统计，在不考虑隐性债务的情况下，2023年末，青海负债率为87.9%，排名第一，其次是贵州72.3%、天津66.4%、吉林65.6%，高于国际通行的60%警戒线，其余省份未超过警戒线；而在考虑隐性债务后，2023年末，有24个省份超过警戒线；其中，天津最高150.0%，贵州次之144.8%，共有11个省份超过100%。今年以来，特殊再融资债券继续发行。根据DM统计，截至6月25日，贵州和天津两地分别发行了624.98亿元和 462.67亿元的特殊再融资债券，用于偿还存量债务，发行期限为5～30年，发行利率为2.25%～2.79%。河南也拟于近期发行520亿元的特殊再融资债，用于化解存量债务。城投企业是隐性债务的主要载体，近日，财政部部长蓝佛安在第十四届全国人民代表大会常务委员会第十次会议上作国务院关于2023年中央决算的报告时表示，将加快压降城投企业的数量和债务，分类推进改革转型。需要注意，城投转型规划应服务于当地发展规划，依托当地资源禀赋，坚持因地制宜。目前来看，城投转型的方向主要包括公用事业、城市运营、产业投资等领域，一方面增加自我造血能力，另一方面为地方经济高质量发展服务。 2、国家发行超长期特别国债，有助于维护市场稳定、缓解地方财政压力、调整政府债务 结构。 政策：超长期特别国债陆续发行。 解读：2024年《政府工作报告》明确提出，为系统解决强国建设、民族复兴进程中一些重 大项目建设的资金问题，从今年开始拟连续几年发行超长期特别国债，专项用于国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，今年先发行1万亿元。4月，国家发改委表示，超长期特别国债将重点聚焦科技创新、城乡融合发展、区域协调发展、粮食能源安全、人口高质量发展等领域。5月13日，财政部发布《关于公布2024年一般国债、超长期特别国债发行有关安排的通 知》，明确今年超长期特别国债于5月17日开始首发，11月中旬发行完毕，期限分别为20年、 30年和50年，付息方式均为按半年付息，超长期特别国债的发行工作正式启动。 国家发行超长期特别国债会产生近期和长期影响。近期来看，可能对流动性形成一定冲击，对市场利率产生影响，但同时也将对维护市场稳定、扩大需求、拉动投资和消费、稳定经济增长以及缓解地方财政压力起到积极作用。长期来看，一方面，超长期特别国债为重点项目和重点领域提供长期稳定的资金支持，有助于优化供给结构，提升经济运行效率，推动经济高质量发展；另一方面，超长期特别国债将有效调整政府债务期限结构，缓解偿债压力。对于城投企业而言，其一，超长期国债的发行可能带动市场长期利率中枢下行，城投企业若能把握时机发行债券，有望降低融资成本、优化债务结构；其二，城投企业转型和发展方向可立足于超长期特别国债资金支持领域，或可获得多方面资金和政策支持。但同时也应关注市场利率变动，适时调整融资策略。 3、《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的修订与施行为城投企业参与基础设施和公 用事业特许经营业务提供了政策支持和制度保障。 政策：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》修订与施行。 解读：《基础设施和公用事业特许经营管理办法》自2024年5月1日起施行，本次修订对 特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化了制度执行效力。本次修订拓展了适用范围，增加了体育和旅游项目的适用；明确了商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等，不属于本办法所称基础设施和公用事业特许经营；厘清了特许经营与PPP之间的关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式，强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性；明确了特许经营项目只能是使用者付费项目，并明确了直接向用户收费以及代为收费的方式也是使用者付费项目；明确了PPP项目的经营方式包括BOT、BOOT、TOT，禁止使用BT模式；明确了可用收益质押贷款，支持利用相关收益作为还款来源，并鼓励保险资金通过多种方式为特许经营项目提供多元化资金支持，鼓励特许经营项目按照市场化方式采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。 《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的修订是特定领域特许经营政策的进一步完善，为城投公司参与基础设施和公用事业特许经营业务提供政策支持和制度保障，同时也有利于城投公司整合特许经营业务，进一步拓宽投融资渠道和获得多元化资金支持。 4、保交房、去库存以及“三大工程”建设将为城投企业带来新的业务增长空间。 政策：国务院召开全国切实做好保交房工作视频会议。 解读：5月17日，国务院召开全国切实做好保交房工作视频会议，就扎实推进保交房、去 库存、“三大工程”建设等房地产领域重点工作作出全面部署。保交房方面，今年1月初，住房城乡建设部和金融监管总局联合发布《关于建立城市房地产融资协调机制的通知》（建房 【2024】2号），要求各地级及以上城市建立城市房地产融资协调机制：由城市政府主要负责同志任组长，分管城建和金融的副市长为副组长，相关部门及金融机构为成员单位，组建工作专班；专班工作主要内容是汇总辖区内房地产项目情况，按照条件和标准审核“白名单”项目，原则上“应满尽满”、“应贷尽贷”和“能进尽进”。据统计，截至5月16日，商业银行已审批 通过了“白名单”项目贷款金额9,350亿元。去库存方面，人民银行从需求和供给两端同时发力：需求端政策包括降低住房贷款最低首付比例，取消住房贷款利率政策下限，下调住房公积金贷款利率等；供给端政策包括设立3,000亿元保障性住房再贷款，支持地方国企收购已建成未出售商品房，用作保障性住房。对地方国企的资质要求是：不得是隐债主体，不得是融资平台名单内企业，且具备银行授信要求和空间。整体来看，基建投资仍是未来稳增长的重要抓手，城投企业将继续在地方基建领域发挥重要作用，但业务重心有所变化。 随着城镇化率的提升和人口总量的下降，城市基建主要目标已从大规模增量建设转为存量提质改造和增量结构调整相并重。保交房、去库存以及“三大工程”建设将为城投企业带来新的业务增长空间。 5、《审计工作报告》指出专项债使用不规范、违规举债未停、拖欠账款新增等问题，并就 财税体制改革和地方债务风险防范提出建议。 政策：《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》。 解读：6月25日，审计署向十四届全国人大常委会第十次会议作了《国务院关于2023年 度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》，对2023年完整审计年度内政府经济运行情况进行一次全面检查。 本次重点审计了税务和海关部门组织财政收入、转移支付和投资专项管理、积极的财政政策落实、中央决算草案编制、地方债务管理等五方面情况，其中与城投和政府债务相关的问题主要为专项债使用不规范、违规举债未停、拖欠账款新增等问题。专项债方面，报告指出部分专项债项目安排不科学，将未完成可研报告审批或不符合资本金比例要求的项目纳入准备项目清单，将缺乏要素保障甚至已停工的项目纳入项目库，部分专项债项目未发挥政府投资带动放大效应，很少吸引民营资本；违规举债方面，部分国企通过在金融资产交易所违规发行融资产品、集资借款等方式向社会公众融资，主要用于支付到期债务、发放人员工资等，形成政府隐性债务；拖欠账款方面，部分地区在按要求建立拖欠台账锁定存量后又新增拖欠账款，其中部分地区在无预算安排、未落实资金来源的情况下安排车站等项目建设新增拖欠账款，此外，部分地区通过直接销账将无分歧欠款改为有分歧欠款等方式，虚报2023年完成存量债