地方债务风险缓释 城投转型进程加快——2024年第一季度城投行业政策观察

行业研究 地方债务风险缓释城投转型进程加快 ——2024年第一季度城投行业政策观察 公用一部|韩熙良荆一鸣郝冬琳2024年4月16日 摘要：2023年，全国31个省份的一般预算收入均实现正增长，但大部分省份的政府性基金收入同比下降、债务率和负债率有所提升；2024年一季度，全国城投债净融资额为负，发债 城投企业数量同比减少。一季度城投行业相关政策主要包括：今年我国将继续实施积极的财政政策，强调适度加力和提质增效；地方债务风险防范化解工作取得阶段性成果，未来将加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型；央行降准降息，有助于城投企业以较低融资成本获得中长期资金；“三大工程”建设为城投企业拓展基建业务带来新机遇；城投企业积极推进数据资产入表，助力资产盘活、融资增信和转型发展；全国地方国资委负责人会议召开，为城投企业转型发展提供指引。展望二季度，城投企业信用分化将继续加剧，弱资质城投企业的再融资压力较大，需关注尾部风险。 一、地方财政与债务 2023年，各省份一般预算收入均实现正增长，大部分省份政府性基金收入同比下降；各省份地方政府债务余额均有所增长，大部分省份债务率和负债率有所提升。 受益于经济恢复向好、低基数等因素影响，2023年全国31个省份一般预算收入均实现正增长。其中，西藏一般预算收入增速领跑全国，中西部省份如四川、重庆等受外部经济波动影响较小，且受益于国家“西部大开发”等系列支持政策，在承接东部产业转移及发展新兴产业方面取得积极进展，一般预算收入增速较高。同时，由于能源价格同比有所回落，资源型省份如陕西、山西和内蒙古等一般预算收入增速同比有所放缓。 16,00035 14,00030 12,00025 10,000 20 8,000 15 6,000 4,00010 2,0005 广东江苏浙江上海山东北京四川河南河北安徽山西福建陕西湖北湖南江西内蒙古辽宁重庆云南新疆贵州天津广西黑龙江甘肃吉林海南宁夏青海西藏 00 一般预算收入一般预算收入同比增速（右轴） 图12023年各省份一般预算收入及同比增速（单位：亿元、%） 数据来源：企业预警通，大公国际整理 受房地产市场景气度持续低迷等方面影响，2023年全国以土地出让收入为主的政府性基金收入同比继续下降。分省份看，除天津和吉林政府性基金收入同比增速较高外，超三分之二的省份政府性基金收入规模同比出现下降，其中广西、福建、宁夏、青海和安徽降幅均超过20%。 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 70 60 50 40 30 20 10 0 (10) (20) 江苏浙江山东四川广东上海湖北湖南安徽贵州河北江西北京福建河南重庆陕西广西云南山西天津吉林新疆内蒙古海南辽宁甘肃黑龙江宁夏青海西藏 (30) 政府性基金收入政府性基金收入同比增速（右轴） 图22023年各省份政府性基金收入及同比增速（单位：亿元、%） 数据来源：企业预警通，大公国际整理 地方政府债务方面，为稳经济和防风险，2023年国家继续实施积极的财政政策，地方政府债券发行力度进一步加大，各省份地方政府债务余额均有所增长，其中天津增速最高，为28.59%，同时吉林、重庆、贵州和西藏增速均在20%以上。截至2023年末，我国地方政府债务余额为40.74万亿元，规模同比继续增长。从债务率看，受地方政府债务余额增长且综合财力下降影响，大多数省份的债务率和负债率同比均有所提升，其中，天津、吉林等负债率增幅较大，青海债务率最高。 二、城投债市场 2024年一季度，全国城投债发行金额有所下降，同时受兑付金额较大影响，净融资额为负；城投债发行品种以公司债和中期票据为主，发债城投企业数量同比有所下降。 2024年一季度，受化债政策等影响，全国城投债发行金额11,951.64亿元，同比下降26.27%；兑付金额12,417.80亿元，同比增长15.77%；净融资额-466.16亿元,出现负增长。其中，广西、福建、湖北和吉林发行金额同比降幅均在40%以上；近半数省份净融资额为负数。 5,000 3,500 2,000 500 江苏浙江山东天津江西湖南重庆河南安徽四川湖北广东陕西北京福建新疆云南山西上海河北广西贵州吉林西藏青海海南辽宁甘肃内蒙古 黑龙江 (1,000) (2,500) 发行金额兑付金额净融资额 图32024年一季度各省份城投企业发行和兑付债券情况(单位：亿元) 数据来源：Wind，大公国际整理 从债券品种角度看，2024年一季度，城投债发行品种以公司债和中期票据为主，二者合计占总规模的62.23%；从发行主体角度看，2024年一季度，AA及AA+的发行主体合计占比89.49%。同期，发债城投企业数量同比有所下降，主要为AA发行主体减少，其数量同比减少59家。到期方面，2024年第二、三、四季度城投债到期规模分别为9,143.24亿元、8,516.70亿元和7,310.30亿元，二季度到期压力最大。 三、行业政策 1、政府工作报告对实施积极的财政政策作出具体安排，旨在巩固和增强经济回升向好态势。 政策：全国两会政府工作报告；《求是》杂志刊登财政部党组书记、部长蓝佛安署名文章 《坚定信心真抓实干扎实实施积极的财政政策》等。 解读：中央经济工作会议对我国宏观政策进行了全面部署，全国两会政府工作报告又对其进行了具体安排。2024年，为巩固和增强经济回升向好态势，我国将强化宏观政策逆周期和跨 周期调节，继续实施积极的财政政策和稳健的货币政策，其中积极的财政政策要适度加力、提质增效。具体来看，“适度加力”主要体现在三个方面：一是优化财政政策工具，扩大财政支出规模，包括赤字率按3%安排、赤字规模4.06万亿元、比上年年初预算增加1,800亿元，新 增地方政府专项债券3.9万亿元、比上年增加1,000亿元，新增超长期特别国债1万亿元；二是优化对地方转移支付，加强地方财力保障；三是优化税费政策，提高针对性有效性。“提质增效”主要体现在两个方面：一是加强财政管理，严肃财经纪律；二是加强统筹协调，放大组合效应。此外，为加强地方政府债务管理，财政部将会同有关方面聚焦在加强地方政府法定债务管理、进一步推动一揽子化债方案落地见效、严格违规违法举债问题监督问责、着力构建防范化解隐性债务风险长效机制等领域。 2、地方债务风险防范化解工作取得阶段性成效，债务风险获得缓释。 政策：地方政府工作报告；国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议等。 解读：去年7月中央提出制定实施一揽子化债方案，有效防范化解地方债务风险。随后， 国务院办公厅发布《关于金融支持融资平台债务风险化解的指导意见》（国办发[2023]35号），首次定义12个化债重点省份并明确这些省份的化债政策，同时建议其他省份参照执行。这12个重点省份是天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海和宁夏，这些省份普遍存在财政实力弱、债务负担重、风险舆情多等特征，是本轮化债工作的焦点。 根据2024年地方政府工作报告，以12个重点省份为代表的地方政府积极探索符合区域特点的化债措施，主要呈现四个特征：一是制定“1+N”全口径化债方案，将显性和隐性债务均纳入统一管理；二是积极争取国家财政和金融支持缓释债务风险；三是强化专项债管理，加强融资与收益平衡审核，建立偿债备付金制度；四是加快推动资产盘活，实施化债激励机制，实现全口径、常态化监测，防范债务集中兑付风险。 3月22日国务院召开防范化解地方债务风险工作视频会议，认为地方债务风险防范化解工作已取得阶段性成果，同时指出未来工作的三个重点：一是加快压降融资平台数量和债务规模，分类推动融资平台改革转型；二是加大清理拖欠企业账款力度；三是建立债务管理长效机制，统筹好化债与发展，坚持在高质量发展中解决债务问题。 3、央行降准降息，为稳增长创造有利条件，有助于城投企业以较低融资成本获得中长期资金。政策：央行下调存款准备金率和再贷款再贴息利率等。 解读：一季度，央行继续实施稳健的货币政策，精准有效支持实体经济发展。1月25日， 央行将支农支小再贷款、再贴现利率下调0.25个百分点至1.75%，该操作属于结构性货币政策工具范畴，主要是为推动特定领域（如涉农、小微、民营等）的贷款利率下行。2月5日，央行将金融机构存款准备金率下调0.5个百分点，预计释放约1万亿元长期流动性，下调后金融机构平均存款准备金率约为7.0%，仍存在下行空间。 2月20日，全国银行间同业拆借中心公布，5年期以上LPR大幅下调25BP至3.95%，同时保持1年期LPR不变（3.45%）。这是今年以来央行首次引导市场利率下行，推动金融向实体让利，而非对称调整表明央行关注点是结构性问题，主要是助力房地产市场去化。 根据央行2023年第四季度的货币政策执行报告，2023年12月，新发放企业贷款加权平均利率与个人住房贷款加权平均利率分别为3.75%和3.97%，均创有数据以来新低。受市场利率整体下行、市场供需关系变化、地方债务风险获得缓释等因素影响，城投企业在信贷市场和债券市场的借款成本均呈现下行趋势，有助于城投企业以较低融资成本获取中长期资金。 4、房地产市场供求关系发生重大变化，“三大工程”建设构建房地产发展新模式，为城投 企业拓展基建业务带来新机遇。 政策：全国两会政府工作报告等。 解读：根据今年全国两会政府工作报告，保障性住房建设、“平急两用”公共基础设施建 设和城中村改造“三大工程”仍是年度重点工作任务。去年以来，中央多次会议均要求加快“三大工程”建设，这是根据房地产市场新形势推出的重要举措，是落实房地产发展新模式的重要抓手，也是稳定房地产市场的长效机制和重要切入点。 分类型看，保障性住房建设未来将重点拓展配售型保障房；不同于配租型保障房，配售型保障房是指保障家庭按照政府确定的销售价格购买，退出时由政府组织回购的住房。城中村改造分三类推进实施，即拆除新建、整治提升和拆整结合；此外，城中村改造将与保障性住房建设相结合，除安置房外，原则上应按一定比例建设保障性住房。“平急两用”公共基础设施以提升城市应急保障能力为重点，统筹发展和安全，推动城市高质量发展。 融资方面，“银行贷款+政府债券”成为“三大工程”建设的重要资金来源。央行亦重启PSL投放用于为“三大工程”提供中长期低成本资金支持，去年12月净投放3,500亿元，今年1 月净投放1,500亿元。此外，债务融资工具为项目落地提供更多融资可能性。以“平急两用”公共基础设施建设融资为例，去年底全国债券市场首单“平急两用”债务融资工具在银行间债券市场成功发行，募集资金主要用于山东健康智慧医药仓储物流产业园建设，该产业园可满足康养、医院、省、市、区应急物资储备需求，并担负国家应急医药物资战略储备中心的任务。 全国各地迅速响应积极推动“三大工程”项目落地，为城投企业拓展基建业务带来新机遇。在房地产行业供需关系发生重大变化的背景下，城投企业需积极调整发展方向，充分利用政策 窗口期，积极探索新业务模式，促进高质量发展与市场化转型。 5、城投企业积极推进数据资产入表，有助于其资产盘活、融资增信和转型发展。政策：《企业数据资源相关会计处理暂行规定》等。 解读：今年1月1日，《企业数据资源相关会计处理暂行规定》正式施行，数据资源将作 为资产在企业的资产负债表中确认、计量、报告和披露。根据《暂行规定》，企业在编制资产负债表时，应根据重要性原则并结合企业实际，在“存货”、“无形资产”和“开发支出”项目下增设“其中：数据资源”项目,分别反映资产负债表日确认为存货和无形资产的数据资源的期末账面价值以及正在进行数据资源研究开发项目满足资本化条件的支出金额。《暂行规定》施行后，城投公司积极推进数据资产入表；截至目前，四川、福建、江苏、山东、广东、天津、北京等地已有城投企业数据资产入表案例。例如，成都市金牛城市建设投资经营集团有限公司以集团内部智慧水务监测数据以及运营数据等城市治理数据