对平台工作的监管

Maho Hatayama DagmaraMaj - Swistak 目录 执行摘要 6 1. 导言 8 2. 如何适应劳动法规以保护基于平台的工作 ？ 11 3. 我们可以从具体的监管尝试中学到什么 ？143.1. 对平台型工作的就业状况进行分类143.2. 改善工作条件19工资 / 薪酬19工作时间22防止不公平解雇和不利待遇24结社自由和集体谈判权263.3. 保护平台工人的特殊规定28 4. 执行和遵守 31 5. 结论 34 参考文献 37 附件 1 ： 审查的国家名单44附件 2 ： 工作中的基本原则和权利44附件 3 ： 相关国际标准45附件 4 ： 按平台工作人员类型划分的法律 / 法案数量和按条款范围划分的司法管辖区数量46附件 5 ： 平台工人定义的国家示例47附件 6 ： 术语48 数字列表 图 1 ： 平台工作者面临的共同挑战9图 2 ： 在接受调查的国家中监管平台工人的方法类型12图 3 ： 按地区进行监管改革的国家12图 4 ： 按年度分列的改革数量12图 5 ： 与雇佣关系相关的条款范围15图 6 ： 平台工人体面工资相关条款范围20图 7 ： 工资条例中包括的其他方面21图 8 ： 工作时间的定义22图 9 ： 与工作时间有关的规定范围23图 10 ： 与防止不公平解雇有关的法规范围25图 11 ： 与结社自由和集体谈判权有关的规定的范围27图 12 ： 法规范围28图 13 ： 执行劳动法对平台工人的挑战32图 14 ： 提高合规性的措施32图 4.1 ： 按平台工作人员类型划分的法律 / 法案数量46图 4.2 ： 按条款范围划分的司法管辖区数量46 表列表 表 1: 按法规领域分列的条款范围13表 2: 按国家分列的最长工作时间24表 3 ： 国家示例 - 传统劳动法以外的领域29 盒子列表 方框 1 ： 方法论10方框 2 ： 司法裁决在界定平台工人就业状况方面的作用17方框 3: 乘车工人的运输规定18方框 4 ： 平台公司争取体面薪酬的举措21方框 5 ： 与工作时间有关的软法倡议23方框 6 ： 工会和集体谈判的障碍26方框 7: 发展中国家的集体行动 ， 导致更好的工作条件28方框 8 ： 平台合作 — — 平台商业模式的创新35 首字母缩略词 BLS劳工统计局CWS临时工补充EPRS欧洲议会研究服务EU欧洲联盟EW雇用工人ILO国际劳工组织LOM交通流动导向法MEIC经济、工业和商业部MOPT公共工程和交通部MOU谅解备忘录MTESS劳动、就业和社会保障部NUPSAW 纽约市公共服务和盟军工人全国联盟纽约市OECD经济合作与发展组织OHS职业健康与安全SCJN国家最高法院 Acknowledgment 这份政策简报由World Bank劳动全球解决方案小组‘数字经济及更广泛领域的更好劳动法规’活动的一部分，由经济学家Maho Hatayama和顾问Dagmara Maj-Swistak起草。该项目在2021-2022财政年度由高级经济学家Michael Weber领导，在2023-2024财政年度由高级经济学家Matteo Morgandi和高级经济学家Eliana Carranza领导。政策简报在世界银行举办的为期两天的工作坊“监管基于平台的工作在发展中国家：如何平衡就业机会与工人保护”期间得到了外部专家的咨询。我们感谢三位同行评审专家——世界银行的高级经济学家Michael Weber、国际劳工组织的高级经济学家Uma Rani以及国际劳工组织的高级经济学家Sergei Suarez Dillon Soares——提供的宝贵意见。我们还感谢Consultant Sara de Lorenzo在出版和传播过程中的支持，以及Program Assistant Agnes Mganga在行政方面的支持。 这份政策简报属于一个系列项目的一部分，该项目还包括以下内容：（a）马泰奥·莫朗迪和大卫·阿兹塔特撰写的《低收入和中等收入国家基于平台的工作监管：一种适应性方法》；（b）马调马和达格玛·马杰-斯威斯塔克撰写的《基于平台工作的监管：近期监管举措及对发展中国家的启示》；（c）大卫·阿兹塔特撰写的《监管基于平台的工作对就业结果的影响：实证证据综述》；（d）约书亚·施托特劳撰写的《监管基于平台的工作的经济理由》。 执行摘要 数字经济发展迅速，已彻底改变劳动力市场，特别是在平台工作模式的兴起方面。尽管数字经济发展为许多工人带来了机遇，但同时也给平台工人的工作条件带来了许多挑战。本政策简报探讨了全球范围内保护平台工人的监管措施，并综合分析了这些措施在劳动法规关键领域的立法范围。其中包括从2016年至2024年间在20个司法管辖区实施的23项监管改革。 我们的分析发现，各国政府在监管平台工作方面采取了三种方法：（a）修改现有的劳动立法以适用于平台工作者；（b）引入专门针对平台工作者的独立立法；（c）制定措施仅用于澄清其就业状态并扩展现有法律适用于平台工作者。在审查的国家中，大多数引入监管举措的国家是高收入国家。从地理上看，它们主要来自欧洲、北美洲和拉丁美洲。此外，我们的审查还表明，许多改革措施主要集中在地理位置基于的平台。至于立法范围，关于数据隐私、保护和可移植性、结社自由和集体谈判以及防止不公平解雇的规定最常通过专门针对平台工作者的立法来涵盖。 就业状态决定了工人能否获得劳动权利和社会保障。因此，明确劳动关系对于改善平台工人的工作条件至关重要。各国选择了不同的方法来明确这些工人的就业状态。这些方法包括：（a）制定一套标准来定义就业状态；（b）创建一个新的第三类工人；（c）将平台工人的定义纳入现有类别；以及（d）引入特定的合同条款。鉴于确定劳动关系的复杂性，在许多国家法院仍然在确定就业状态方面发挥着关键作用。 为了提高平台工人的薪酬，加强执行现有的国家最低工资是最常见的设定工资规定的方法。鉴于平台工作的性质，一些规定包括特殊条款，如小费规则、支付流程以及对工作相关成本（如设备）的补偿。 与平台工人相关的劳动时间条款已被纳入立法。这些条款包括设定具体的工作小时数、执行劳动法中现有的工作时间规定、明确强制休息时间，并引入“断线权”。平台工作中一个独特的挑战是界定什么是工作时间。很少有法规对此问题提供清晰的定义。 关于解雇的规定需要得到制定，以保护工人免受失业不确定性的影响。许多国家要求平台公司为解雇提供正当理由，并且一些国家规定必须支付遣散费并提前通知解雇。 工会或工人协会旨在推动并捍卫工人的利益。然而，平台工人参与协调性集体行动和集体谈判存在法律和实践上的困难。许多方法侧重于承认平台工人集体谈判和工会化的权利。一些欧洲国家已改革了竞争法，这些改革往往为自由职业者创造了集体谈判的障碍。 平台工作的特点需要在职业健康与安全（OHS）、算法管理的透明度以及数据隐私、保护和可移植性等方面进行特定考虑。例如，多项改革包括增强自动化监控和决策系统中的透明度和问责机制的规定，禁止算法歧视，并要求公司向平台工人通报自动化监控系统的信息。 这份简报建议了政策制定者在考虑如何监管平台工作时应遵循的几项原则。首先，明确界定就业关系的方法并确保所有平台工人都享有最低权利，是保障劳动权益和社会保护的关键。其次，工会、合作社、在线论坛和雇主本身可以成为建立劳动者保护规则和标准的努力的一部分。此外，改善平台工人的工作条件需要在竞争政策、社会保障方案、税收政策或运输法规等多个政策领域采取综合措施。这些不同的监管领域相互作用，当制定针对平台工人的新法规时，可以从整体上进行考量。第四，有效的监管依赖于执行和遵守法律。随着各国扩大对平台工人的法律覆盖范围，确保有足够的执行和合规努力至关重要。最后，更多的数据和评估有助于设计更有效的监管措施。劳动法规和其他监管领域应根据高质量的数据和对监管变化影响的评估来平衡数字经济中的灵活性与保护。 1. Introduction 数字经济正在重塑就业世界。近年来，越来越多的工人参与了数字劳动力平台。特别是在低收入和中等收入国家，基于平台的工作为工人带来了优势——一个有价值的收入来源、更大的灵活性以及更易于获得更具生产性或正式的工作机会，尤其是对于青年或移民等弱势群体（Cusolito等，2022；Filipetto等，2022；Weber等，2021；Yassin和Rani，2022）。 尽管数字经济为许多工人带来了机会，但它也对平台工人的工作条件提出了许多挑战。主要问题包括收入保障有限、工作时间长、缺乏健康和安全措施以及歧视性做法（图1）。这些问题在“传统”雇佣关系中也存在，但平台工作的性质往往会加剧平台工人的工作条件。首先，平台工人依赖于按件计酬的需求驱动任务。因此，这些工人在收入和就业保障方面几乎没有保障（Wood等，2019）。此外，平台工人往往需要加班且工作时间不规律，这对其安全、健康和生产力产生了负面影响（国际劳工组织，2021）。另外，他们寻找工作、等待或与客户沟通所花费的时间通常得不到补偿（国际劳工组织，2021）。最后，他们的工作和表现受到算法或自动化决策系统的监控和管理（德·斯泰法诺和阿拉奥西，2022）。此类做法增加了平台滥用的风险，而工人往往担心合同被终止（德·斯泰法诺和阿拉奥西，2022；国际劳工组织，2021），这可能会剥夺他们在非正式经济中可能拥有的灵活性、控制权和自主权。 大多数国家都有劳动法律来提高劳动市场的效率并确保公平的结果（Boeri和van Ours 2008；Nickell和Layard 1999）。这些法律界定了就业关系的边界，并保护工人的权利，增强他们的就业安全，并改善工作条件。国际劳工组织（ILO）1国际劳工标准阐述了工作场所的基本原则和权利，这些原则和权利可以纳入国家法规（附录2和3）。2由于工作性质及其相关问题随着平台工作的扩展而迅速变化，现有的劳动法律可能无法充分反映劳动力市场的需求和动态变化。此外，根据不同国家的背景，工作 casualization和 informalization 可能会挑战这些法律的有效性。 执法和加剧不遵守法律。 这份简报提供了有关平台工人监管政策的国家案例，旨在为政策制定者提供参考。由于大多数改革措施发生在高收入国家，本简报涵盖了不同收入水平的国家案例，但主要目的是指导低收入和中等收入国家的政策制定者。该简报分析了劳动法规的关键领域立法及其范围，包括雇佣关系、工资/报酬、工作时间、防止不公平解雇/待遇、结社自由以及集体谈判权。 这些领域也得到了强调。4最终，有效的监管取决于执行和法律合规。政府采取的执行行动将在第四章中讨论。 平台工作在职业健康与安全（OHS）、算法管理透明度，以及数据保护、隐私和可移植性等方面需要特定的考虑。3 Examples 方框 1 ： 方法论 这份政策简报涵盖了六个地区内的20个司法管辖区。它覆盖了从2016年到2024年的改革情况。虽然主要关注劳动法规，但也从中选取了一些关于网约车或配送服务的关键监管措施作为交通领域的典型案例。数字劳动力平台可以大致分为两类：基于地理位置的平台和基于网络的平台（国际劳工组织，2021）。基于地理位置的平台允许在指定的物理地点提供服务，包括网约车和配送服务。而在基于网络（或在线）的平台上，输出通过数字渠道交付，任务可以在远程完成。简报涵盖了适用于基于地理位置的平台或同时适用于这两类平台的劳动法规。 首先，团队进行了桌面审查，以识别通过secondary sources（如官方政府网站）等次级来源保护平台工人的具体法规。部分数据来自世界银行雇用工人（Employing Workers, EW）调查。EW调查依赖于法律法规以及当地律师和公务人员进行的调查。数据收集时间为2021年。在确定立法/议案清单后，团队审查了相关政府的官方出版物。国家案例的选择基于公共法律文件的可用性。因此，国家列表并非详尽无遗，但大多数近期改革均被涵盖（附录1）。3许多形式的“监管措施”—