多相程序方法的早期评估 (方法文件)

多相程序方法的早期评估 June 10, 2024 1. 背景及评价依据 1.1多阶段程序化方法（MPA）是一种结构化长期、大型或复杂项目的方式——通常持续8至10年，可以作为一系列较小但相连的操作或阶段进行规划和实施，使用投资项目融资（IPF）或Program-for-Results模式在一个项目中完成，或者作为多国项目，有时旨在提供全球或区域公共产品。自2018财政年度引入以来，其使用量稳步增加（见图1.1）。世界银行的COVID-19应对计划中批准了总计180亿美元的资金，其中108亿美元已承诺，85亿美元已拨付。另有288亿美元被批准用于其他MPA项目，其中126亿美元已承诺。MPA还预期将支持世界银行对全球挑战的应对。未来18个月的贷款管道包括46个MPA项目，其中预计有23个项目将支持全球挑战目标。大多数这些项目集中在能源与矿业、交通和水资源领域。 a. 按财政分列的多阶段方案方法参与 b. COVID - 19 多阶段方案方法阶段年按财政年度分列的承诺 数据仅涵盖国际复兴开发银行和国际开发协会，并排除了取消的多阶段程序化方法项目。2024财年仅报告至第二季度末的数据。数据截取日期为2023年12月31日。面板a和c：全球COVID-19数据单独呈现；2021年因COVID-19导致管道停滞，优先级下降，出现了显著下降。面板b：数据代表采用全球多阶段程序化方法的COVID-19项目的数量和体积。 1.2MPA 的动机在于提供持续的参与性、允许更灵活地应对变化情况、鼓励适应性学习、支持逐步实现长期发展目标；同时旨在降低处理成本，并使世界银行更好地管理其资本。1通过传达愿意为长期发展目标而努力的意愿，预计MPA将增强世界银行资助的干预措施的一致性，并有助于在这些措施上达成共识。 客户端方面，同时减少了不同阶段之间支持中断的可能性。与单一的大规模操作相比，通过整合多个反思和调整方向的机会，该方法也有助于更灵活地适应环境变化，甚至在国家情况或优先事项发生变化时，可以取消后续阶段。此外，MPA（多阶段协议）还鼓励团队通过明确一个前瞻性的学习议程来进行自我反思。最后，通过向政府发出长期支持的信号，该方法有望动员私营部门投资，特别是为了能源转型。 1.3MPA最初设想了两种形式：（i）垂直或单个国家形式，在这种形式中，一系列顺序或部分重叠的阶段允许世界银行和客户解决一个需要超过一个项目周期才能实现结果的部门问题（通常为8-10年），MPA的价值在于其连续性和灵活性的结合；（ii）水平或区域形式，在这种形式中，每个阶段支持一个国家（或一组国家），它们共享一个变革理论、成果框架和具有短期到中期重点（4-6年）的活动，这种方法的价值在于通过操作标准化所实现的准备和实施速度（图1.2）。世界银行在应对COVID-19和蝗灾紧急情况时采用了水平形式的MPA。此外，还存在11个区域性的MPA，分布在东非、欧洲、南亚和西非，每个MPA涉及的国家数量从4个到10个不等。2 1.4MPA的一个重要特征是授权委任。董事会负责批准项目发展目标、总体融资规模以及第一阶段的详细内容，而将后续阶段的融资承诺（在某些政策例外情况除外）委托给管理层决策。3作为此次授权的回报，运营政策与国家服务部门（OPCS）对MPA的使用设定了某些期望。这些期望包括：(i) 存在一个以结果为导向的项目开发目标，并明确指出最终受益者将受到的影响（而非系统强化或能力建设）；(ii) 一个稳健的前瞻性学习议程，该议程指明了在每个阶段将测试的内容及其方法；以及(iii) 对第一阶段的期望，即即使无法保证延续到下一阶段，该阶段也应能够取得有意义的结果并作为一个独立操作具备可行性。 1.5《2017年MPA董事会文件》也承认这种方法并非没有风险，并不一定适合所有借款人（世界银行2017）。即使这种方法简化了世界银行对后续阶段的审批过程，但在客户方，可能仍需立法批准所有阶段。以往的经验表明，对于可适应项目贷款——即MPA的前身——借款人对长期项目的支持往往比最初预期的更加受到选举周期或其他优先事项变化的影响。此外，预计世界银行融资的可用性和条款在实施过程中可能会发生变化（例如，一个有资格获得国际开发协会援助的国家可能毕业或成为混合国家）。这可能导致借款人更倾向于通过单一、长期的独立项目锁定当前的条款和条件。 1.6OPCS通过发布正式书面指导、支持任务团队和在审查会议中提出意见，负责决策方法的选择。在2017年至2022年期间收到的153个提案中，只有24个最终被批准为MPA。4The MPA 的新颖性，尤其是在支持世界银行应对 COVID-19 紧急情况时，要求对管理给予不寻常的关注。独立评价小组对 COVID-19 的评估强调了建立项目蓝图、向团队提供指导、简化审批流程以及内部协调所付出的努力（世界银行 2022）。尽管独立评价小组尚未评估 MPA，但它已经对其进行了评估。 世界银行对 COVID - 19 的回应以及 MPA 在支持贷款学习中的作用。 1.7也举行了一次非正式的OPCS简报会向执行董事们汇报。该简报显示，COVID-19战略准备与应对计划MPA项目的准备工作和拨款时间比紧急非MPA IPFs项目要短，第一阶段MPA项目的准备时间与常规IPFs项目相当，而后续阶段的MPA项目准备速度更快。此外，该简报还声称MPA项目比类似的非MPA项目能更早取得更高水平的结果。本评估将验证这些说法，如第四章所述。因此，OPCS建议修改MPA政策以（i）允许包括发展政策融资及国际金融公司和多边投资担保机构的工具，以及（ii）将涉及高风险和重要风险IPFs及Programs-for-Results中具有高度和实质性风险阶段的承诺权下放给管理层，并且这些阶段引入了新的拨款挂钩指标。 2. 目的和受众 2.1本次评估的目标是了解MPA的使用及其有效性是否达到了2017年董事会文件的预期。鉴于MPA可能被用于支持全球挑战计划，这一时机尤为及时。其受众包括世界银行董事会、发展成效委员会以及负责MPA的世界银行集团管理层和工作人员。此次评估应由发展成效委员会请求进行（预计提交时间为财政年度2025年的第一季度），以供董事会与管理层就MPA进行持续讨论时参考。 3. 评价范围及问题 3.1评价范围既由本次评估的短周期决定，也由MPA组合较为年轻这一事实决定。因此，本次评估不会探讨MPA是否更有可能实现长期目标，也不会评估MPA的采纳情况或是否存在“错失的机会”，以及在未应用该工具的情况下评估其适用性。此外，本次评估也不会涉及是否满足客户对改进协调性的期望，或者是否应扩大MPA的政策范围以响应OPCS的建议。总体授权委托的利弊也不在本次评估的范围内。 3.2评价范围限于截至2023年12月31日获批的非紧急MPA。对于在此截止日期之后获批的MPA，独立评估小组可能不会针对所有三个拟议的评估问题进行评估，而是重点评估设计方面。 从符合董事会期望的角度来看，要素包括40个非紧急MPA中的11个水平MPA和29个垂直MPA；其中7个已经超越了第一阶段（包括3个垂直MPA和4个水平MPA），但没有一个已经关闭。将紧急响应MPA排除在外主要是因为：(i) 本次评估的时间框架较短，无法扩展到紧急情况，这需要采用显著不同的评估方法；(ii) 成本效益分析委员会已有足够的信息了解MPA如何支持危机应对。 3.3 提出的评价问题如下 ： 1. 管理层的设计在多大程度上遵循了董事会的预期和管理指导？a. MPA运营的目标在多大程度上侧重于高层次的影响？b. MPA在多大程度上被设计以支持机构发展、适应性管理和学习？c. MPA在多大程度上符合水平模型或垂直模型？ 2. MPA 中嵌入的机制在多大程度上实现了预期的目标 ？(见表 3.1 。) a.他们在多大程度上提高了干预措施的一致性？b.他们在多大程度上支持了项目的连续性？c.他们在多大程度上促进了并在不同阶段内或跨阶段支持了监控和学习？d.他们在多大程度上支持了对不断变化的情况和优先事项的适应？ 3. MPA 在什么情况下或有利条件下按预期工作 ？ a. 客户端条件在多大程度上促进了MPA按预期运作，或阻碍了其按预期运作？b. 银行集团内部条件在多大程度上促进了MPA按预期运作，或阻碍了其按预期运作？ 4. Methods在评估过程中，这些机制将被 refinement 和 expansion。CPF = 国家合作伙伴框架；MPA = 多阶段项目方法；PAD = 项目评估文件；PLR = 绩效与学习审查。 4.1The evaluation will use: （i）与关键 informant（世界银行任务团队领导人、实践经理、国家主任、区域主任、战略和运营总监以及副总裁）进行（半结构化）访谈；如有时间，还将访谈客户方的相关利益相关者；（ii）对40个获批的MPA项目组合进行审查，并对比一组非MPA的操作；以及（iii）基于桌面文档审查（参见表4.1）。 尽量减少的影响4.2两个比较组项目将根据国家和项目的具体情况选择，并包括以下两类：（i）同一国 家内的垂直或区域MPA中最为相似的操作，或（ii）在类似背景下最为相似的操作，这通过公共行政国家政策与机构评估（2018-22财政年度）来衡量。项目相似性是通过计算得出的。 项目评估文件中项目描述部分的均值文本嵌入与参考项目中的均值文本嵌入之间的余弦距离。 4.3整体评估的局限性在于：（i）尚无海洋保护区域（MPA）关闭（即，我们无法评估其是否实现了项目发展目标）；（ii）仅有七个海洋保护区域从第一阶段进展到第二或第三阶段（即，我们在评估其有效性的机制方面受到限制）。 5. 质量保证和资源 该评估将由拉什米· Shankar 领导，并由西奥·汤姆斯监督。团队成员包括安德烈亚·罗加斯·霍塞、森格费特·拉塔纳农、迪安娜·斯坦内斯库、马瓦内·佐代迪和哈什·阿努吉。拉姆斯·赫尔特伯格将为团队提供咨询。鉴于评估的时间紧迫性，团队将定期与方法负责人埃斯特尔·雷蒙多进行沟通。完成的报告计划在财政年度2025年第一季度提交给发展成效委员会。预计预算为25万美元。 参考文献 世界银行. 2017. “多阶段程序性方法.” 委员会报告 117742, 世界银行, 华盛顿特区. <https://documents.worldbank.org/en/publication/documents-reports/documentdetail/203081501525641125/multiphase-programmatic-approach>. 世界银行。 2022 年。世界银行对解决 COVID - 19 的早期支持 ： 健康和社会反应 - 早期评估.Independent Evaluation Group. Washington, DC: World Bank. 世界银行. 2024. “多阶段项目化方法.” 执行董事会技术简报, 2024年1月, 世界银行, 华盛顿特区. 附录 A. 面试设计与选择策略 我们计划利用半结构化和结构化访谈对所有评估问题进行评估，无论是为了验证从桌面审查中出现的任何意外结果，还是为了深入挖掘机制或发现数据稀缺领域的变化路径。访谈数据将被严格编码并呈现。鉴于时间紧迫，我们将先进行少量访谈，并在我们获得的答案类型未能达到饱和状态时增加访谈数量。我们计划专注于40个非紧急多阶段项目管理方法（MPA）项目，选择所有横向MPA项目的受访者（11个横向MPA中有4个已超过第一阶段），以及部分纵向MPA项目的样本。 我们将采用目的性抽样策略来选择垂直MPA进行访谈，具体如下。首先，我们将根据两个维度的变化创建项目类型学：（i）制度成熟度水平和（ii）干预性质。由于评估的范围和时间线（以及有限的MPA项目数量），我们将基于定性评估进行分类，因为更复杂的数据驱动分类方法在这种情况下不太合适。其次，我们将从每个类别（制度成熟度和干预性质