多阶段程序化方法的早期评估（英）2024

早期阶段评估 多相Programmatic进近 授权公开披露 授权公开披露 授权公开披露 授权公开披露 ©2024国际复兴开发银行/世界银行1818HStreetNW华盛顿特区20433电话：202-473-1000互联网：www.worldbank.org 归属 请引用报告：世界银行，2024年。 多相的早期评估 .IndependentEvaluationGroup.Washington,DC:WorldBank. 方封案面方照法片 Shutterstock/PrachakSawang 编辑和生产 阿曼达·奥布莱恩 平面设计RafaelaSarinho 这是世界银行工作人员与外部贡献者共同完成的作品。本工作中表达的观点、解释和结论并不代表世界银行、执行董事会或其所代表的各国政府的看法。世界银行不对本作品中包含的数据准确性提供任何保证。地图上显示的边界、颜色、面值及其他信息并不反映世界银行对任何领土法律地位的任何判断，也不反映世界银行对该等边界的认可或接受。 权利和许可 本作品受版权保护。尽管世界银行鼓励其知识的传播，此作品仅可用于非商业目的的复制，且必须给予完整的引用。 关于权利和许可的任何查询，包括子权利，请联系WorldBankPublications,TheWorldBankGroup，地址：1818HStreetNW,Washington,DC20433,USA；传真：202-522-2625；电子邮件 ：pubrights@worldbank.org。 多相程序方法的早期评估 2024年11月20日 Contents 缩写vAcknowledgmentsvi Overviewvii 世界银行管理层回应十三 1.投资组合背景与评价 2.范围、评估问题和方法������������������������ ����������������������������8 Scope8 评价框架9 Methods14 3.解决的评价问题 ��������������������������������������������������������������������17 多阶段程序设计方法的设计在多大程度上满足了人们的期望？17 多阶段编程方法在多大程度上符合预期？24 启用环境在多大程度上支持了预期的多阶段计划方法？34 4.调查结果及影响 主要发现39 Implications40 ���������������������������������������������������������������������������������������39 参考文献 �������������������������������������������������������������������������������������������������������������������42 盒子 方框3.1。独立评估小组对世界银行早期支持解决COVID-19大流行的评估22 ii 方框3.2。世界银行多阶段方案方法项目中的机构和技术学习示例30 数字 Figure1.1.TypesofMultiphaseProgrammaticApproaches3图1.2.2018-24财年多阶段方案方法组合4 Figure1.3.MultiphaseProgrammaticApproachPortfoliobyGlobalPractice5Figure2.1.TheoryofActionoftheMultiphaseProgrammaticApproach10 Figure3.1.LevelofAmbilityinOutcomes:MultiphaseProgrammaticApproachvsComparators18 图3.2.为什么认为MPAs比区域IPF（水平MPAs）、一系列项目或✃立项目（垂直MPAs）更为合适的原因19 图3.3.长期机构发展21 Figure3.4.MultiphaseProgrammaticapproach-relatedfeaturesperceivedtosupportCoherence26 图3.5.重组的原因33 图3.6。世界银行授权环境中被认为是关键的因素36 Tables Table2.1.Hypthesizedmultiphaseprogrammaticapproachmechanismassociatedwithdevelopmenteffectiveness13 表3.1.横向多阶段方案方法与区域投资项目融资比较23 附录 附录A.评价方法46 附录B.投资组合审查和数据分析60附录C.关键线人访谈69 iii 附录D.业务政策和国家服务调查结果的验证75 v 缩写 CPF国家伙伴关系框架 FCS脆弱和受冲突影响的局势IDA国际开发协会 IPF投资项目融资MPA多阶段方案方法 OPCS运营政策和国家服务PDO项目开发目标 PforRProgram-for-ResultsPrDO程序开发目标 TTL任务组长 除非另有说明，否则所有美元金额均为美元。 vi Acknowledgments 本报告由RashmiShankar领衔的✃立评估小组编写，该小组在BirgitHansl（主管）和TheoDavidThomas（主任）的指导下工作，并在SabineBernabè（评价局局长）的总体指导下完成。 评价团队包括安德烈亚·罗加斯、迪安娜·斯坦内斯库、安德烈·黄以及马瓦内 ·祖阿迪。拉乌斯·赫尔特伯格为团队提供了咨询建议。团队还得到了数据科学家哈什·阿努吉和咨询顾问穆尼布·卡西姆·齐亚的额外支持。 该报告由AsianDevelopmentBank的评估专家SrinivasanVenkat和前WorldBank非洲和中东及北非区域整合部门主任DeborahWetzel进行同行评审 。 该小组感谢业务政策和国家服务部的技术讨论和数据共享。 Overview 世界银行于2017年引入多阶段程序化方法（MPA），作为一种将长期、大规模或复杂项目结构化为一系列较短且相互关联的项目或阶段的方法，可以使用投资项目融资或成果导向型融资来实施。1这种参与形式旨在要么在一个国家内采取垂直形式，通常持续8-10年，要么同时跨越多个国家（或一个国家内的多个州），支持可扩展、模块化或具有可预测进程的活动，前提是每种情况下都必须与项目发展目标保持一致。 《MPA的背后动机，如2017年执行董事会的一篇论文所述，是为了保持持续的合作，允许在情况变化时有更大的灵活性回应，促进适应性学习，并支持逐步实现长期发展目标（世界银行2017）。通过表明愿意追求长期发展目标 ，MPA旨在加强世界银行资助干预措施的一致性，有助于在客户方建立共识 ，并减少各阶段之间支持中断的可能性。与单一的大规模操作相比，MPA能够通过纳入多次反思和调整的机会，更好地适应实际情况的变化。》 vii 《2017年董事会文件》还预计这些益处将在运营层面体现出来。通过分阶段承诺融资而非一次性投入大型项目的所有成本，世界银行可以减少未使用的余额，并使借款人节省承诺费用，同时降低后续阶段处理成本相对于✃立操作的成本。《2017年董事会文件》还指出，MPA可能为其他贷款人在世界银行融资期限之外参与提供框架。例如，世界银行可以动员商业融资来启动基础设施项目的第一个阶段，或者与其它多边开发银行、商业贷款机构、私人投资者或私营公司合作来融资或实施后续阶段。 自宏观审慎评估（MPA）引入以来，其使用量呈现出稳步增长✁趋势。截至2023年12月底，该组合包括了11个横向和29个纵向✁MPA。大多数非紧急情况下✁MPA融资发生在国际开发协会（IDA）成员国，并且主要针对基础设施建设和可持续发展，其中农业、能源、水资源和交通✁最主要✁应用领域。MPA已在世界✲行✁所有地区得到应用。非紧急情况下✁MPA融资中，四分之三✁资金用于非洲地区，85%✁资金用于IDA成员国，而20%✁资金则用于脆弱和冲突影响国家。 viii概述多相程序方法的早期评估 本评估针对2017年董事会文件中概述✁预期，评估该方法✁表现。由于MPA组合尚处于初期阶段，因此无法进行事后结果评估。相反，评估旨在询问MPA✁设计✁否满足2017年董事会文件中提出✁期望，特定✁MPA特征✁否按预期运行，以及在世界✲行内部和客户方✁否存在✯持MPA✁环境。此外，评估还评估了在向董事会提供✁关于MPA与非MPA处理时间✁技术简报中提出✁声明。本评估不涉及评估MPA✁采用情况、在未应用该工具✁情况下其适用性、MPA✁政策范围或授权范围✁否应扩大，也不评估管理世界✲行集团财务资源✁效率提升情况。 Specifically,评估将评估设计和MPA早期实施✁否✯持了该方法有效性所依赖✁目标。这些目标如下： » 连贯性。一个连贯✁计划能够在国家、行业和机构层面与更广泛✁计划保持一致。MPA预计会比其他替代方案更加连贯，因为它旨在更有效地利用外部合作伙伴关系和内部协作。 » 连续性。这指✁✁MPA能够提供稳定且长期✁✯持。垂直MPA由于其项目结构和阶段重叠✁规定，比其他替代方案更能保证连续性✯持。 » 学习。尽管所有运营活动都应嵌入知识，但MPA要求制定明确✁学习计划，并具体说明实施安排及知识✁应用方式。 » 适应。这指✁✁MPA根据新信息、evolvingpriorities以及由于拥有更多 ✁预设评估点而带来✁变化情境，调整其各阶段✁内容和时间安排✁能力。 主要发现 总体评估发现，到目前为止，MPA在学习和连续性方面达到了预期，但在连贯性和适应性方面并未如期望那样显著偏离常规业务。MPA对学习和连续性 ✁✯持存在积极迹象，而到目前为止，在连贯性和适应性方面尚未观察到明显✁差异。MPAs✁事前目标并没有设定在比对照组更高✁结果水平，也没有更有可能衡量机构能力✁增强。2可能在更具挑战性✁脆弱、冲突和暴力影响✁环境中也有助于稳定。MPAs更好地✯持和衡量与气候相关✁目标。关于对MPA✁期望，评估发现以下几点： 世界ix✲行集团✃立评估小组 » 连贯性。目前还没有证据表明海洋保护区（MPAs）在国家合作伙伴框架中比其他合作形式更加稳固。受访者认为，垂直海洋保护区✁长期视角和水平海洋保护区✁区域视角在激励与其他捐助者✁合作方面更为有效，但这尚未反映在共同融资数据中。无论✁垂直还✁水平海洋保护区，并没有显示出比其他选择更好地促进世界✲行内部✁合作。 » 连续性。所有已经超越初步阶段✁垂直MPAs均未出现✯持中断✁情况。无论✁垂直MPA还✁水平MPA，都提供了在额外阶段✁时间安排上具有灵活性✁选项，这些选项可以根据国家✁具体情况进行调整。尽管连续性✁风险并未显著显现，但人们普遍认为MPAs能够更好地管理这些风险。仅有两个MPA在评估期间被转换为✃立项目。 » 学习。大多数海洋保护区域（MPAs）具有充足✁学习议程。此外，已有证据表明，从MPAs中获得✁经验教训已经影响了横➴向MPAs后续阶段✁规划，并且人们认为在MPAs下进行学习更为有效。同时，学习✁资金来源与其它操作并无明显差异，主要通过信托基金进行资助，而关于学习计划实施情况✁报告主要集中在后续阶段✁准备上。 » 适应。鉴于该方法相对新颖，目前几乎没有证据表明，在MPA和非MPA下进行重组✁频率、动机以及内容有任何不同。然而，对于已经超越第一阶段✁少数几个MPA而言，有证据表明学习正在影响后续阶段✁设计。 概述多相程序方法✁早期评估 MPA使用量✁增长突显了在规模、速度和复杂性之间进行权衡✁必要性。对MPA期望其大规模快速交付与COVID-19战略准备和应对计划期间使用✁应急响应MPA有关。这些应急MPA得益于关键✁财务和操作灵活性，显著促进了其成功，使得快速拨款和迅速实现项目开发目标成为可能。尽管MPA仍然可以实现规模和速度上✁交付，但要达成这些目标，项目设计和实施✁特