基础设施投融资行业：国家级园区平台转型走向何处：案例及启示

www.ccxi.com.cn 特别评论 中诚信国际 中诚信国际特别评论 基础设施投融资行业 2024年9月 目录 要点1 园区平台转型提速的背景2 园区平台转型业务延伸案例分析3-7 关于园区平台后续转型发展的思考8-9 联络人 作者 政府公共评级一部 李颖027-87339208 yli04@ccxi.com.cn 国家级园区平台转型走向何处：案例及启示 要点 自身需求叠加政策倒逼推动园区平台转型提速：现有国家级园区密集集中于东部沿海地区，部分区域产业园供应过剩；另外，国家级园区同质化竞争逐渐突出，造成土地和园区租金价格竞争激烈，向精细化、专业化和差异化的特色园区进行转型发展是必然要面对的问题。国家级园区平台作为园区发展的重要抓手，在持续滚动的投融资和招商引资双重压力下，已积累了较高的存量债务。在当前预期转弱、土地财政急速下滑等多重压力下，既要创造经营性现金流化解存量债务，又要推动园区差异化发展，还要助力园区产业转型升级，不论是出于自身/园区发展需求还是政策倒逼，国家级园区平台转型提速迫在眉睫。 国家级园区平台转型业务延伸方向分析：国家级园区具有较大的特殊性和很强的独立性、具有产业集聚优势和经营性资源/资产优势。相比于普通平台公司而言具备转型为“市场化经营主体”的天然优势。纵向看来，近年来园区平台业务类型、功能定位、与地方政府的关系持续动态调整；横向看来，园区平台受区域产业布局、自然资源禀赋、园区开发程度等多方面因素影响，业务延伸方向明显分化，现阶段盈利能力、资金往来、债务结构已大相径庭。本文通过对344家存量国家级园区平台进行分析，将其业务延伸方向归纳为市政工程施工/地产开发、园区运营、园区企业服务、产业投资和产城融合五大类，不同延伸方向下的适用情形和潜在风险不尽相同，需结合自身情况和园区特点进行适当选择。 关于园区平台后续转型发展的思考：园区平台转型分化将愈加明显，处于低层级或者产业分散、产业资源倒退甚至产业空心的园区中，园区平台想要实现转型则举步维艰。转型的最终目的是通过业务拓展，提升自身造血能力，使得债务回归平台本身，摆脱对政府信用的依赖，但实现上述目的仍需较长的周期。在达到上述“最终目的”之前，存量园区平台在当前严监管形势下即使能缓解短期流动性风险也不必然等同于转型成功。现阶段一些园区为了发展，不得不包装满足“335指标”融资要求的新主体，评估新设园区平台以及存量园区平台的难度随着化债的深入愈加复杂，若新设园区平台为整体化债框架下自上而下的推动，那未必原有存量园区平台会边缘化或风险水平急速弱化，需整体评估新老平台在当地化债框架中的优先次序和重要性。 一、自身需求叠加政策倒逼推动园区平台1转型提速 国家级园区2是由政府或企业为实现产业发展目标而创立的特殊区位环境，受政策主导性强，与地方产业息息相关，是区域经济与产业发展间的桥梁，在引导产业聚集、推动经济发展方面发挥了不可替代的作用。经过多年发展，受产业转移、区域特点及地理环境等因素影响产业集聚呈区域化差异，据统计，目前国家级高新区、经开区共321个，其中江苏省、广东省和山东省园区数量居前三，合计占园区总数近1/4，现有国家级园区密集集中于东部沿海地区，而西北、西南区域大部分省份国家级园区数量为个位数，部分区域产业园供应过剩；另外，国家级园区定位绝大部分围绕电子信息、新材料、生物医药、汽车及零部件、装备制造等当前国家重点扶持产业方向，园区的同质化竞争逐渐突出，造成土地和园区租金价格竞争激烈。简言之，向精细化、专业化和差异化的特色园区进行转型发展是必然要面对的问题。 国家级园区平台作为园区发展的重要抓手，在持续滚动的投融资和招商引资双重压力下，已积累了较高的存量债务。据统计，截至2024年8月22日，国家级园区城投债存量规模为1.94万亿，占2023年末全口径基投平台存量城投债3的比重为13.90%。其中江苏省国家级园区城投债存量规模5,885.59亿元，园区平台数量86个，规模和数量均独占鳌头，浙江省园区城投债存量规模和平台数量均位居第二位。存量城投债到期压力主要集中在2024、2025年，不考虑回售的情况下到期规模均超4,000亿元。2014年43号文出台后，各地平台公司就开始了转型，但目前看来成效并不明显，平台债务仍持续增长且负面舆情频发。自2023年“一揽子化债”政策出台以来，不仅要“化解存量”更要“严控增量”，引起各地方政府空前重视。在当前预期转弱、土地财政急速下滑等多重压力下，既要创造经营性现金流化解存量债务，又要推动园区差异化发展，还要助力园区产业转型升级，不论是出于自身/园区发展需求还是政策倒逼，国家级园区平台转型提速迫在眉睫。 图1：国家级园区平台数量和存量城投债分布 图2：存量国家级园区城投债到期分布情况（亿元） 数据来源：choice，中诚信国际整理 数据来源：choice，中诚信国际整理 二、国家级园区平台转型业务延伸案例分析 国家级园区平台相较于其他园区平台或者普通平台公司而言，具有以下特点：第一、独立性：国家级园 1本文园区平台特指国家级经开区平台和国家级高新区平台 2本文所指的国家级园区为国家级经开区和国家级高新区 3Choice，截至2023年末，基础设施投融资平台存量城投债余额为13.96万亿 区一般享有与园区所在城市其他区域所不同的财政、土地、税收、产业等特殊政策，在行政管理上也具有相对的自主性，这使得国家级园区具有较大的特殊性和很强的独立性；第二，产业集聚优势：国家级园区为国家重点支持产业的集聚区，园区平台在获取产业资源上相比普通平台公司而言具有先发优势；第三、经营性资源/资产优势：依托于国家级园区产业集中的优势，园区平台普遍在土地开发和基础设施建设之外还有较多的经营性业务，这也是相较于一般平台公司的重要区别； 综上所述，国家级园区平台相比于普通平台公司而言具备转型为“市场化经营主体”的天然优势，本文通过梳理344家存量国家级园区平台，将园区平台业务延伸方向归纳为以下几大类，不同延伸方向下的财务指标、经营结构、潜在风险不尽相同。 类型代表公司 表1：不同业务延伸方向梳理 产业投资方向合肥高新建设投资集团有限公司、湖北省科技投资集团有限公司 园区运营管理方向惠州仲恺城市发展集团有限公司、合肥海恒控股集团有限公司 市政施工/地产开发方向重庆科学城城市建设集团有限公司、山东高创建设投资集团有限公司 园区企业服务方向成都高新投资集团有限公司、上饶创新发展产业投资集团有限公司 产城融合方向苏州工业园区国有资本投资运营控股有限公司、广州开发区投资集团有限公司、西安经发控股(集团)有限责任公司 （一）市政施工/地产开发方向 园区平台在多年园区建设过程中积累了较为丰富的建筑施工经验，拥有房建、道路、桥梁建设等专业资质，在园区范围内具有区域垄断性，可得到政府倾斜，具备向市政施工或地产开发方向延伸的先决条件。同时，园区平台作为国企事业单位，具备资金成本较低，回款洽谈能力较强的优势。但这也意味着会具备建筑施工行业负债率较高、盈利空间小、现金流较差以及涉诉较多的行业特性。在土地财政依赖度较高的时期，向这类方向进行业务延伸，是最为简单有效的。但在目前地产下行，存量房产去化压力较大，市政设施投资趋于稳定，对债务压力本就较高的园区平台来说，不建议现阶段向市政施工/地产开发方向大规模延伸。 以山东高创建设投资集团有限公司（以下简称“山东高创”）为例，其定位为潍坊高新区旧村改造和园区开发的重要主体，当前业务主要涉及产业园区建设开发、房地产开发、市政工程建设等。从收入构成的演变来看，公司自2013年起产生房地产销售收入，其规模随着房地产项目交付周期有所波动，2015年起实现市政工程收入，随后呈持续增长趋势。近三年房地产销售收入和市政工程收入合计占总收入比重维持在45%上下。从资产和负债端来看，资产主要是与业务相对应的旧村改造、产业园和房地产项目投入成本和投资性房地产为主。债务规模持续压降，资产负债率波动下降，但现金短债比明显弱化，公司流动性面临一定压力。 图3：近年来山东高创收入构成（亿元） 图4：近年来山东高创债务指标表现 数据来源：choice，中诚信国际整理 数据来源：choice，中诚信国际整理 （二）园区运营管理方向 随着园区开发建设的逐步完善，园区平台的任务将由建设转为运营管理，前期建设过程中已累积较多工业厂房、办公楼等物业资产，后续可通过相关资产开展出租、出售业务，亦同步开展市政设施养护、园林绿化、物业管理等多项业务以提升园区营商环境。另外，园区平台发展过程中，地方政府划入了水务、燃气等公共事业类的特许经营权，或者承担了砂石开采等有收益的项目，在新一轮的资源整合过程中，园区平台可进一步将能源（供水、污水处理、供热、燃气等）或特许经营权（水库资产、广告位、停车位等）集中化。公用事业准入门槛较高，园区平台在经营公用事业上具有天然优势，同时公用事业也可以产生稳定的现金流，但绝大部分公用事业处于长期亏损状态，对政府补贴仍然较高，若所在区域的产业基础、区位优势和人口基数比较薄弱的话，这类业务无法实现市场化收益。而且，与园区相关的经营性业务，更多还是以服务园区企业为己任，而非盈利为目的，开展这类业务属于轻资产运营，资产规模小，业务板块丰富但规模不大且盈利能力较弱。这类延伸方向多适用于入园企业较少、呈点状式分布，暂未形成产业集聚效应，或入园企业市场运营已较成熟，不需要通过产业投资方式提供扶持，仅需要园区平台完善配套服务。 以惠州仲恺城市发展集团有限公司（以下简称“仲恺城发”）为例，作为仲恺高新区最重要的区属一级企业，仲恺城发定位为新型产城投资运营主体。公司前期通过基础设施代建、BOT、片区综合开发、自营等模式承接区内重大项目建设任务，随着在建产业园区项目的陆续投运，持有物业资产面积逐年增长，仲恺城发通过出租、管理和其他增值服务等提升园区竞争力的同时也拓展自身业务的多元化，如工程施工、混凝土及建材销售、劳务派遣、基金等。同时，仲恺城发是仲恺高新区排水及污水处理的特许经营主体，负责仲恺高新区范围内的排水管网及泵站运维、污水处理厂的建设运营等业务。从收入端来看，公司收入来源较多且分散，占比较高的是工程建设业务、厂房销售业务和混凝土建材销售业务收入。从资产端来看，公司资产构成主要包括以待开发土地使用权和用于出售的产业园区项目为主的存货，由产业园区、产业孵化器及配套项目建设投入形成的在建工程，以投资建设、并入园区企业所持物业资产及划入保障性住房为主的投资性房地产，由在建及已完工未移交的基建项目形成的其他非流动资产，公司参投基金和参股企业形成的金融类投资，以及公司与当地政府部门及关联方往来款等。 图5：2023年仲恺城发收入分布 图6：截至2023年末仲恺城发资产构成 数据来源：choice，中诚信国际整理 数据来源：choice，中诚信国际整理 （三）园区企业服务方向 随着入园企业生产经营的逐步稳定，园区平台可聚焦已落户企业，发挥政治属性为企业服务，譬如以贸易业务形式作为中间桥梁把产业上下游企业串联、嫁接起来，或者借助自身资金成本优势为其提供金融服务，增强园区内企业黏性的同时也可以形成新的市场化收入。这类延伸方向更适用于入园企业多为中小企业，市场竞争力较弱，暂未形成产业上下游协同效应，且园区平台本身资金实力有限，无法直接以投资形式给予企业相关支持而是倾向于以低成本低风险的形式开展市场化业务。 以成都高新投资集团有限公司（以下简称“成都高新”）为例，成都高新是成都高新技术产业开发区（以下简称“成都高新区”）最重要的园区开发及国有资本运营主体，主要从事成都高新区的园区开发，以及建筑施工、商业地产及住宅开发、商品销售和金融服务等其他经营性业务。其中商品销售业务主要分为外贸业务和内贸业务。外贸业务系为成都高新综合保税区内企业提供基建物资及生产所需的国产设备、原材料进区报关、出口退税、供应商管理及财务、税务咨询服务等。内贸业务主要围绕两个建设子公司（高投置业、高投建设）的建设总包商服务，为其提供