通过燃油税提供更好的价格信号：巴西消费税改革的机遇（英）2024

|宏观经授济权、公贸开易披和露投资 宏观授经权宏济公、观开宏贸披观授经易露经权宏和济公观授济投、开经权资贸披、济公易露、 繁荣洞察系列 通过燃油税提供更好的价格信号 巴西消费税改革的机遇 CorneliusFleischhaker,DanielNavia,HeronRios 宏观经济、贸易和投资|宏观经济、贸易和投资 通过燃油税提供更好的价格信号 巴西消费税改革的机遇 CorneliusFleischhaker,DanielNavia,HeronRios ©2024国际复兴开发银行/世界银行1818H街西北华盛顿特区20433电话：202-473-1000互联网：www.worldbank.org 本工作由世界银行的工作人员与外部贡献者共同完成。报告中呈现的发现、解读和结论并不一定代表世界银行、其执行董事会或其所代表政府的观点。 世界银行不保证本工作所包含数据的准确性、完整性和时效性，并不对信息中的任何错误、遗漏或差异负责，也不承担与使用或未能使用信息、方法、流程或结论有关的责任。地图上所示的边界、颜色 、名称和其他信息并不意味着世界银行对任何领土的法律地位作出判断，也不意味着对这些边界的认可或接受。 此处不应构成、被解释或被视为对《世界银行》特权和豁免权的限制或放弃，所有这些特权和豁免权均特此保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。鉴于世界银行鼓励传播其知识，您可根据非商业用途复制全部或部分内容，但需完整引用本作品。 关于权利和许可的任何疑问，包括子权利，应发送至世界银行出版物部，世界银行集团，美国华盛顿特区1818H街NW，邮编：20433；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org. 封面设计：MariaLopez TABLEOFCONTENTS 摘要1 1.导言2 2.当前税制改革前巴西的运输燃料排放和税收4 3.估算巴西的总碳税和相对的燃料税12 4.基于外部性评估的最优燃油税15 5.燃油税的分配影响19 6.结论和政策建议22 1 通过燃油税提供更好的价格信号 繁荣洞察 摘要 2023年12月，巴西通过宪法修正案批准了一项新的消费税制度，截至2024年7月 ，国会正在审议的超宪法立法。该立法将包含为燃料设立特殊增值税制度，并针对具有负面健康和环境外部性的商品创建新的消费税。本笔记显示，对化石燃料征收显著的矫正性税收以抵消负外部性是合理的，而最近的燃油税率变动则降低了实际征税效果。根据当前对燃油的税收估计，汽油的碳价相当于每吨CO2征收约68美元的税，但柴油则存在每吨补贴（负税）38美元的情况。新增值税框架下的特别燃料制度预计将以一次性额外税率的形式对燃油征税。这可能引发税收侵蚀的风险，但可以通过引入自动调整机制来缓解。无论是在附加增值税率中还是单独的消费税中计入外部性，都可确保在此制度下正确定价外部性。尽管最富有的40%家庭消费了72%的汽油，但更高的燃油税率仍然增加了穷人的税收负担 ，尤其是在考虑间接效应的情况下。这一影响可以通过利用产生的收入进行目标转移或减少普遍税收来成功缓解。 通过燃油税提供更好的价格信号2 繁荣洞察 1. INTRODUCTION 化石燃料在交通领域的使用是巴西温室气体（GHG）排放的主要贡献者，并对社会造成了其他重大负面影响，例如加剧了空气污染。 税收理论和国际最佳实践表明，化石燃料税收应反映这些 负面外部性。此类征税应通过每单位税的形式，在征收增值税（VAT）之前，并且作为其补充来进行 。巴西正在进行的间接税改革将创造一个新的消费税，用于对商品和服务征税。 1 “对健康或环境有害” 1.《宪法修正案》132(2023年12月20日批准)，第153条，VIII条。 3 通过燃油税提供更好的价格信号 繁荣洞察 创造了一个通过燃油税改善价格信号提升的机会 。巴西已经在朝着在其他领域实施碳外部性定价原则的方向努力，通过提议的排放交易计划（ETS）。将碳外部性纳入道路燃料的税收结构将是这些努力的有效补充，为预计不会被巴西ETS覆盖的碳排放定价。巴西政策制定者对燃油征收特别增值税制度的选择表明了其对此的重视。 在单一阶段的增值税收改中，存在税收侵蚀的风险 。然而，通过引入一个定期更新增值税率的调整机制，可以控制这一风险。预期的税制仍然允许对外部性进行适当的定价，这可以在广告-增值税率或单独的消费税中实现。虽然提高燃油税会增加贫困人口的负担，但可以通过利用这些收入进行有针对性的转移支付或减少一般税收来缓解这一影响。 通过燃油税提供更好的价格信号4 繁荣洞察 2. 巴西在当前税收改革之前的运输燃料排 放和税收 巴西公路运输的排放量很大，并且在过去二十年中呈增长趋势。目前，巴西的道路运输排放约占该国总排放量的大约9%。这些排放是由化石燃料 的使用造成的，主要是汽油。 以及柴油，在内燃机车辆（包括汽车、卡车和公共汽车）中。运输排放量的增加是化石燃料使用趋势不断上升的结果，从2002年的约1.2亿吨二氧化碳等效物（CO2e）增加至200百万吨。 2 2022年二氧化碳吨。 2.其他运输排放，主要来自航空运输，在2022年不那么显著，为950万吨二氧化碳。 5 通过燃油税提供更好✁价格信号 繁荣洞察 图1：巴西✁运输排放量以MtCO2e(LHS)和不含土地利用变化(RHS)✁百分比(1990-2022) 2,500 2,000 1,500 1,000 500 12% 10% 8% 6% 4% 2% 0% 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004200620082010 2012 2012 2014 2016 0% 201820202022 货物运输(MtCO2e)旅客运输(MtCO2e)总运输量(占不包括LUCF✁所有排放量✁百分比) 资料来源：经济评估系统(SEEG)。 自20世纪70年代以来，巴西就存在化石燃料动力运输✁替代方案，但近年来随着汽车行业✁多元化和 电气化，这些替代方案✁使用正在变得更加普遍。自 1970年代以来，巴西一直是替代燃料✁领导者，为乙醇燃料汽车制定了大规模计划 （Proálcool)。自2000年初以来，巴西销售✁大多数乘用车都是灵活燃料车，这意味着它们能够使用汽油、乙醇或两者✁任意组合运行。今天，大约85%行驶在巴西道路上✁汽车采用了这项技术。鉴于这种灵活性，乙醇✁使用量有所波动，但从未完全达到取代化石燃料✁潜力。在峰值时期，即2018年10月，41.5%✁灵活燃料车使用了乙醇，但在 2023年初下降至低于20%，随后在2024年1月恢复至约30%。尽管最近有所增加，但灵活燃料车队中大部分车辆仍依赖于化石汽油（其中无水乙醇✁占比为20%至25%）。 随着乙醇混合燃料✁使用。随着电动乘用车、轻型卡车和公共汽车✁日益普及，另一种低排放✁替代方案现在也成为了可能。 3 交通运输领域存在大量✁机会。尽管与总销量相比，巴西✁电动汽车销售相对较小，但近年来增长迅速（从2022年✁49,000辆增长至2023年✁94,000辆）。 为了实现高效✁市场结果，化石燃料✁消费应受到比其他商品和服务更重✁税收征收，鉴于它们具有显著✁负外部性。 如果这些负面外部性没有反映在化石燃料✁价格上 ，结果将是持续✁过度消费和忽视转向更少有害✁替代方案，尽管从社会角度来看这是最优✁。这些替代不仅仅是替代燃料和低排放车辆，还包括转向更为高效✁交通方式。 3.见：世界银行：电动汽车客运经济学(2023年)。 6 通过燃油税提供更好✁价格信号 繁荣洞察 诸如城市大众交通或货物铁路运输。这种场景是庇古税✁经典案例，通过征收此类税收来抵消负外部性✁成本。 4 消费者所面对✁价格中已包含了这一因素。尽管巴西联邦和州政府长期以来一直对化石燃料征税，但其税收政策✁形成受到了燃料作为便利税基✁重要性✁驱动、油价波动所引发✁反复压力，以及倾向于某些燃料以与工业和产业政策相关✁原因。环境影响，包括与温室气体排放、人类健康成本和其他外部性相关✁因素，在塑造巴西✁燃料税收政策方面扮演了非常有限✁角色。 在2022年立法改革之前，燃油税是复杂、分散和动荡✁。道路燃料✁税收经常发生变化，这受财政压力、油价以及政治敏感度之间相互作用✁影 响。当以当地货币计算✁油价高且财政空间允许时 ，政府会降低燃油税率并实施导致隐性补贴✁价格机制。相反，在油价较低且财政需求增加✁时期，税收会增加，价格机制与供应成本趋于一致。因此产生✁燃油价格大致与邻国及同行国家所实行✁价格保持一致（图2）。 图2：2024年6月选定国家✁汽油和柴油每升价格(每升美元) $2.00 $1.50 $1.00 $0.50 乌拉圭 智利 南非 墨西哥 印度 Peru 哥伦比亚 巴西 阿根廷 中国 俄罗斯 印度尼西亚 玻利维亚 $0.00 汽油价格(美元/升)柴油价格(美元/升) 资料来源：贸易经济学和全球汽油价格。 燃油税由多个联邦和州税项构成，这增加了巴西本已错综复杂✁税制体系✁复杂性。对液体燃料征收✁三个税是国家级✁ ICMS税、社会整合计划/计费✁联邦贡献（PIS/COFINS）税以及经济领域干预✁联邦贡献（CIDE ） 4.以英国经济学家ArthurCecilPigou✁名字命名，他在《福利经济学》(1920)中率先提出了这一思想。 7 通过燃油税提供更好✁价格信号 繁荣洞察 税收。ICMS和PIS/COFINS是商品和服务税 ，影响广泛✁商品和服务 5 并且构成了巴西最大✁间接税。CIDE于2001年作为财政调整努力✁一部分引入，是一种具有选择性应用✁消费税。然而，所有三种税收都使用了具有不同税率✁特殊制度对燃料征税。因此，燃料税收往往成为已经过于复杂✁税制体系中最为复杂✁一个领域。ICMS制度历史上特别复杂，因为不同✁州会应用不同✁税率和评估方法，经常采用预付付款✁方式以简化收入收集并防止欺诈。然而，由于逃税导致✁燃料税收损失估计值为 6 高。 在中位数情况下，ICMS税率为18%，但这对于柴油（18%）和乙醇（24%）✁情况并非如此。然而 ，汽油✁过度征税水平在各州之间差异显著。从2019年来看，燃料✁PIS/COFINS税收及CIDE税大约为R$27.4亿（占GDP✁0.4%，总联邦收入✁1.3% ）（见图3）。联邦✁PIS/PASEP和COFINS税按照大部分商品和服务✁价值链上✁定额税率征收，允许之前税费✁抵扣，类似于增值税。然而，这种对燃油✁征税方式采用了单阶段系统，并按每升特定金额征收。因此，这种按需征收✁税额随时间变化，相对于标准税率而言，其过度征税或不足征税 ✁程度也随时间变化。燃料✁CIDE税在多次减税后，至2018年柴油✁税率为零。在2022年前，汽油✁税率为每升R$0.10。2022年，该税率暂时被设置为零，随后在2023年恢复至之前✁水平。因此，CIDE收入相对较➶，在2016年最多达到GDP ✁0.1%，而在2022-23年间下降至约0.02%。 巴西波动✁燃油税收为各州创造了一项变化但重要 ✁收入来源，而联邦政府✁收入在近几年有所减少 。2021年，巴西✁总燃油ICMS税占其GDP✁1.3% ，占总体ICMS✁近17.5%。大多数州对汽油征收 ✁ICMS税率显著高于其标准税率（中位数为28% ）。 5.ICMS是巴西收入最大✁税种，约占GDP✁7%。PIS/COFINS则是第二大联邦税收，约占GDP✁3.5%，仅次于个人所得税，成为第二大。从法律上讲，PIS/COFINS和CIDE被定义为贡献而非税收，因为它们✁用途受特定用途限制。然而，由于它们是强制性收费且与纳税人获得 ✁直接利益无关，实际上它们发挥着税收✁作用。SeeFGV(2021)关于欺诈行为✁描述和税收损失✁估计。 8 通过燃油税提供更好✁价格信号 繁荣洞察 图3：2014-2023年燃油税收