通过燃油税提供更好的价格信号

通过燃油税提供更好的价格信号 巴西消费税改革的机遇 CorneliusFleischhaker,DanielNavia,HeronRios宏观经济、贸易和投资 ©2024国际复兴开发银行/世界银行1818HStreetNW华盛顿特区20433电话：202-473-1000互联网：www.worldbank.org 本工作是由世界银行的工作人员与外部贡献者共同完成的成果。本报告所呈现的发现、解读和结论并不一定代表世界银行、其执行董事会或其所代表政府的观点。 世界银行不保证本工作中包含的数据的准确性、完整性和时效性，并不对任何错误、遗漏或差异负责。关于使用或未使用信息、方法、流程或结论的责任信息。本工作中任何地图上显示的边界、颜色、标示或其他信息，并不意味着世界银行对任何领土的法律地位作出判断，也不表示对这些边界的认可或接受。 此处所述内容不应构成、不得解释或被视为对《世界银行》特权和豁免权的限制或放弃，所有这些特权和豁免权均特别保留。 权限和权限 本作品中的材料受版权保护。鉴于世界银行鼓励知识传播，只要完整引用本作品，即可免费复制全部或部分内容用于非商业用途。 对权利和许可，包括附属权利的任何疑问，应解决世界银行出版物，世界银行集团，1818HStreetNW，华盛顿特区20433，美国；传真：202-522-2625；电子邮件：pubrights@worldbank.org。 封面设计：MariaLopez TABLEOFCONTENTS Abstract Introduction 2.巴西目前的运输燃料排放和税收Tax改革4 3.估计总碳税和相对超过和低于税收的燃料在巴西12 4. 基于评估的最优燃油税外部性燃料 的分布影响税收19 6. 结论和政策Recommendations22 摘要 巴西于2023年12月通过宪法修正案批准了一项新的消费税体系，国会于2024年7月正在辩论相关的下宪制立法。这项立法将包含为燃料设立特殊增值税制度，并针对具有负面健康和环境外部性的商品创建一个新的消费税。本笔记表明了，负面外部性支持对化石燃料征收显著的矫正性税收，而近期的燃油税改革则降低了实际税收水平。 估算当前燃料税所隐含的总碳价表明，汽油的碳价相当于每吨CO2美元68，而柴油则有每吨美元38的补贴（负税）。新增值税下的特殊制度预计将以一次性额外税率对燃料征税。这可能导致税收侵蚀的风险，但可以通过引入自动调整机制来缓解。在这种制度下，外部性仍然可以得到适当的定价，要么通过将其纳入额外的增值税率，要么通过单独的消费税。虽然最富裕的40%人口消费了72%的汽油， 家庭支出虽然受到抑制，但较高的燃油税仍然增加了穷人的税收负担，尤其是考虑到间接影响时。通过将所得收入用于目标转移支付或减少一般税收，这一影响可以得到有效缓解。 1. INTRODUCTION 化石燃料在交通领域的使用是巴西温室气体（GHG）排放的主要贡献者，并对社会造成了其他重大负面影响，例如加剧了空气污染。税收理论和国际最佳实践表明，化石燃料税收应反映这些 负面外部性。此类征税应通过每单位税的形式，在征收增值税（VAT）之前和之外进行。巴西正在进行的间接税改革将创建一个新的消费税，对“对健康或环境有害”的商品和服务征税。1 在一个阶段性的税制（如累进税）下，存在税收侵蚀的风险。然而，通过加入一个调整机制定期更新税额，可以控制这一风险。预期的税收结构仍然允许合理地定价外部效应，这些可以在ad-rem增值税率中或单独的消费税中实现。虽然更高的燃油税会增加低收入群体的负担，但可以通过利用所得收入进行目标转移或减少一般税收来缓解这一影响。 创造了一个改善燃料税收提供的价格信号以提升的机会。巴西已经在朝着实施碳外部性定价原则的其他领域努力。 通过提议的排放交易方案（ETS）。将碳外部性纳入道路燃料的税收结构将是这些努力的有效补充，为未被巴西ETS覆盖的碳排放定价。巴西政策制定者选择对燃料实行特殊的增值税制度，这一选择体现了对碳排放的考量，并确保了碳外部性的内部化处理。 2. 巴西在当前税收改革之前的运输燃料排放和税收 巴西公路运输的排放量很大，并且在过去二十年中呈增长趋势。目前，巴西的道路运输排放约占该国总排放量的大约9%。这些排放是由化石燃料的使用造成的，主要为汽油。 在内燃机车辆（包括汽车、卡车和公共汽车）中，包括柴油在内的化石燃料使用量的增加导致了运输排放量的上升。从2002年的约1.2亿吨二氧化碳当量（CO2e）增长至2022年的2亿吨CO2e。2 乙醇混合（）。随着电动乘用车、轻型卡车和公共汽车的日益普及，运输部门中的大部分现在有了另一个低排放的替代选择。3尽管巴西的电动汽车销量相对于总销量来说相对较小，但近年来它们的增长速度却非常快（从2022年的49,000辆增加到2023年的94,000辆）。 自20世纪70年代以来，巴西就存在化石燃料动力运输的替代品，但由于汽车行业的多元化和电气化，这些替代品最近得到了更广泛的应用。自1970年代以来，巴西一直是替代燃料的领导者，为乙醇燃料汽车制定了大规模计划 （Proálcool）。自2000年初以来，巴西销售的大部分乘用车均为灵活燃料车型，这意味着它们可以使用汽油、乙醇或两者的任意组合运行。今天，大约85%行驶在巴西道路上的汽车采用了这项技术。鉴于这种灵活性，乙醇的使用量有所波动，但从未完全实现替代化石燃料的潜力。在峰值时，即2018年10月，41.5%的灵活燃料汽车使用了乙醇，但在2023年初下降至低于20%，随后有所回升。到2024年1月约为30%。尽管最近有所增加，但大部分灵活舰队仍依赖于化石汽油（其中无水部分占比20至25%）。 为了实现高效的市场结果，化石燃料的消费应受到比其他商品和服务更重的税收，鉴于其显著的负外部性。 如果这些负面外部性没有反映在化石燃料的价格上，结果将是持续的过度消费和忽视转向更无害的替代方案，尽管从社会角度来看这是最优的。这些替代品不仅仅是替代燃料和更低排放的车辆，还包括转向更为高效的交通方式。 例如，城市公共交通或货物的铁路运输。这种情景是庇古税的经典案例，其中负外部性的成本被纳入消费者面临的售价中。4尽管化石燃料长期以来一直是巴西联邦和州政府征税的对象，但它们对税收的处理方式受到了燃料作为便利税收基础的重要性、油价波动引发的反复压力，以及出于工业和产业政策原因优先某些燃料的需求的影响。 在2022年立法改革之前，燃油税是复杂、分散和动荡的。Taxes 在财政压力、油价、 并且考虑到政治敏感性。当本币计价的油价高企且财政空间允许时，政府会降低燃料税率并实施定价机制，这导致了隐性补贴的出现。相反，在油价较低、财政需求增加的时期，税收会相应提高，定价机制则与供应成本趋于一致。由此产生的燃油价格大致与邻国和同行国家的做法保持一致（图2）。 环境影响，包括与温室气体排放、人类健康成本和其他外部性相关的影响，在塑造巴西的燃油税收政策方面起到了非常有限的作用。 燃油税被分摊到多个联邦和州税种中，这增加了巴西本已错综复杂的税制体系的复杂性。对液体燃料征收的三个税是国家级的 ICMS税、社会整合计划/计费社会贡献（PIS/COFINS）税以及经济领域干预的联邦贡献（CIDE）。 税收. ICMS和PIS/COFINS为商品和服务税，影响广泛的商品和服务，构成了巴西最大的间接税。5作为2001年财政调整努力的一部分推出的CIDE是一种选择性征收的消费税。然而，所有三种税费都使用了具有不同税率的特殊制度对燃料进行征税。 ICMS税率（中位数为18%），然而柴油和乙醇的税率分别为18%和24%。但是，汽油的过度征税水平在各州间差异显著。2019年，PIS/COFINS收入和燃料上的CIDE税约达R$27.4亿（占GDP的0.4%，联邦总收入的1.3%）（图3）。联邦政府 PIS/PASEP和COFINS税通常按照货物和服务的价值比例（ad valorem）在整个价值链上征收，大多数情况下允许扣除先前支付的税款。 结果，燃油税收往往是在本身就已过于复杂的税制体系中最为复杂的一个领域。ICMS制度下， 历史上一直特别复杂，因为不同的州会应用不同的税率和评估方法，经常采用向前追溯支付的方式以简化税收收集并防止欺诈。然而，逃税导致的燃油税收入损失估计相当高。6 税费支付，类似于增值税。然而，这一规定并未适用于采用一次性系统征税的燃料，每升燃料有固定的征收额度。这种额外的临时收费随着时间变化而调整，因此在某些时段可能出现过征税或欠征税的情况，与 巴西波动的燃油税收创造了一项不稳定的但重要的收入来源，对于各州而言，而联邦政府的收入在近几年有所减少。2021年，ICMS燃料税总额占巴西GDP的1.3%，接近占整个ICMS的17.5％。大多数州对汽油征税的ICMS税率要高得多（中位数为28％）比他们的标准 标准税率随燃料的普遍价格变化而变化。CIDE燃油税曾多次下调（见图4），直至2018年柴油的税率为零。在此之前，汽油的税率定为每升R$0.10。该税率在2022年暂时降至零，然后在2023年恢复至之前的水平。因此，CIDE收入较小，最多在2016年上升至GDP的0.1%，而在2022-23年间下降至约0.02%。 tax.anotherlaw(LeiComplementar194/22)设定了燃油和其他必需商品与服务的ICMS税率上限。这些法律导致了州和联邦政府的大量收入损失。从2022年中期到2023年第三季度，各州的ICMS燃油税总收入下降了23%（以实际价值计算），部分州甚至下降了高达47%（见图5）。然而，考虑到全国财政影响更为显著，由于这种变化， 2022年，一系列快速的政策变动导致了燃油税的简化与减免，这为巴西各级政府，尤其是各州政府带来了巨大的收入损失。2022年俄罗斯入侵乌克兰引发的全球石油和成品油价格上涨引发了 2022年的一项法律（）引发了一系列迅速的立法和司法事件，导致巴西对燃料征税发生了重大变化。LeiComplementar192/22)将燃料的ICMS税从一个具有众多州特定复杂性的类似增值税，转变为一个全国统一的一次性征税。 立法还将燃料的联邦税(PIS / COFINS、CIDE、进口税)降至零。 特别是在拥有国内石油或成品油供应的国家中，往往倾向于在国内市场固定燃油价格。固定燃料价格保持在远低于国际成本的水平，在产油国中较为普遍。在巴西，燃料价格被指定为受监管的价格。(高级管理员)政府有时通过巴西石油公司（Petrobras）介入以保持这些价格低于成本平价，这在2011年至2015年间尤为显著。从2016年到2023年5月期间， 税收可以用来平抑燃油价格波动，但这种机制需要精心设计以保持价格信号并避免系统性的收入损失。各国经常使用燃油税来减少 消费者所面临的燃油价格。固定的消费税已经平滑了精炼产品价格相对于原油价格的相对波动。然而，巴西经常以一种临时的方式调整固定税率和从价税率，以抵消油价上涨的影响。其他如墨西哥和智利等国家，法律明确规定了税收在稳定燃油价格方面的作用。巴西缺乏一个正式机制来确保税收政策能够应对价格波动。 巴西国家石油公司使用进口平价公式来设定炼油厂的门市价格，其中税收是 应用于2023年5月，巴西石油公司宣布了一项新的定价策略，该策略将专注于“客户的替代选择”以及公司的“边际价值”。由于该策略实施的时间有限，以及巴西购买俄罗斯精炼产品的市场条件异常，目前无法评估这一变化的实际影响。 油价波动下实现了收支平衡，这导致在高油价时期税收减少，但在低油价时期没有相应的税收增加。 在考虑不仅化石燃料的直接成本，还包括它们对健康和环境的间接负面影响的情况下，高效利用化石燃料。这些负外部性非常重要，并且应该体现在燃料的税收中。 展望未来，燃料税应保持简单，避免波动性，但更好地反映与化石燃料相关的负面外部性。持续进行的间接税改革将ICMS、PIS/COFI