公共投资质量及其对主权风险和债务可持续性的影响

授权公开披露 授权公开披露 政策研究工作文件10877 公共投资质量及其对主权风险和债务可持续性的影响 AmatAdarovUgoPanizza 发展经济学前景集团2024年8月 政策研究工作文件10877 Abstract 本文提出了一项新的指标来衡量公共投资质量，利用了世界银行从2000年至2021年对120个国家的投资项目表现数据。在详细阐述指数构建后，文章探讨了公共投资质量和公共投资水平与主权风险之间的关系如何受到影响。研究结果表明，在投资质量高的国家中，较高的公共投资与较低的主权风险相关联，相反，在投资质量低的国家中，则与较高的主权风险相关联。 低投资等级国家中，这种关系尤为明显。通过展示当公共投资质量高时，增加公共投资能通过长期降低债务与国内生产总值的比例来增强财政可持续性 ，从而证明了结果的一致性。高质量的公共投资具有自我融资能力。然而，当公共投资质量低时，这一情况则相反，增加公共投资会导致财政基础恶化 。 本文出自前景集团与经济发展领域的研究。这是世界银行为促进其研究成果的开放访问并为全球发展政策讨论做出贡献而开展的一项更大努力的一部分。《政策研究工作论文》也通过网址http://www.worldbank.org/prwp在网上发布。作者可通过adaarov@worldbank.org和ugo.panizza@graduateinstitute.ch联系。 政策研究工作论文系列发布正在进行工作中的研究成果，旨在促进发展议题的想法交流。该系列的目标是在成果完全打磨之前就快速传播这些发现，尽管呈现形式可能不够完美。论文作者的名字会被标注，并应相应地引用。本文中表达的观点、解读和结论完全属于作者。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其附属机构、世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。 由研究支持团队制作 公共投资质量及其对 主权风险与债务可持续性 † AmatAdarov和UgoPanizza JEL分类:E22;G24;H54;H63。 关键词:公共投资;公共投资质量;主权风险;债务可持续性. † AmatAdarov:TheWorldBank,Washington,DC,USA;Email:aadarov@worldbank.org；UgoPanizza：日内瓦研究生院，瑞士日内瓦&CEPR；电子邮件：ugo.panizza@graduateinstitute.ch作者们感谢IndermitGill、M.AyhanKose、FranziskaOhnsorge、MariaVagliasindi、SantiagoHerrera、JakobdeHaan和Antonio的贡献与支持。 th 在由世界银行前景组和15届FIW国际经济会议组织的研讨会上，Fatás及其他参与者提供了有益的意见，这些意见有助于提升论文质量。JuanFelipeSerranoAriza、YiJi和RafaelaMartinhoHenriques提供了出色的研究协助。我们衷心感谢政策与人力资源发展（PHRD）基金提供的财务支持。本文中表达的观点、解读和结论完全属于作者。它们不一定代表国际复兴开发银行/世界银行及其关联机构的观点，也不代表世界银行执行董事或他们所代表政府的观点。 1.Introduction 并非所有公共资本的产出效果相同。向公共投资分配一美元并不总是能带来等值的生产性公共资产增加。在最糟糕的情况下，公共投资可能会产生“白象工程”——这些项目缺乏积极的增长效应，并且由于其扭曲作用，甚至可能对增长产生负面影响。因此，这一点至关重要——有效配置公共资本以促进经济增长和福利提升。公共投资驱动经济增长的能力取决于其实施的效率和有效性：公共投资的“质量”(CavalloandDaude2011;Guptaetal.2014;Izquierdoetal.2018;LeducandWilson2012;Leeperetal.2010)。 确保高质量公共投资对于新兴市场和发展中经济体（EMDEs）尤其重要，这些经济体存在显著的基础设施缺口和有限的财政空间。在这种情况下，提高高质量公共投资的水平可以改善财政基础（从而降低主权风险），即使这可能导致政府赤字和债务的暂时上升 。然而，增加低质量的公共投资可能会产生相反的效果，并通过两个渠道恶化财政基础 ：(i)与公共投资相关的政府支出增加以及维持由此产生的公共基础设施的成本，和(ii)资源分配效率低下及最优配置的缺失。 2 来自低质量投资项目的增长成果。 本文引入了一个新型指数来评估公共投资质量，并测试了该指数如何影响公共投资水平与主权风险以及财政基本面之间的关系。 腐败和治理能力薄弱导致投资项目管理效率低下、项目评估中受到政治考量、预算管理和采购挑战等，是有效公共投资的主要障碍之一（Rajaram等，2014年）。这些问题也在世界银行和国际货币基金组织开发的公共投资管理评估框架中得到解决，这些框架涵盖了有效公共投资管理系统的关键要素，从投资项目初期评估到实施及事后评估贯穿所有阶段（Kim等，2020年；国际货币基金组织，2022年）。然而，公共投资质量是一个多维现象，涉及各种微观经济和治理特性，其中一些难以用单一的一致且跨时间和国家可比的指标来衡量和捕捉。构建这样的度量标准是本文的一个目标。 截至目前，除了用于间接推断公众投资质量的代理指标（例如机构发展度量）之外，仅有一小部分尝试开发了具体的评估方法。 2 贝格等人（2019年）将公共投资效率低下定义为实际增加的公共资本与所花费金额之间的比率较低。他们展示了在某些情况下，不发达国家增加的公共投资对增长的影响可能并不一定比发达国家的公共投资更小 。然而，即便在贝格等人研究的条件下适用，低效的公共投资更有可能导致与高效公共投资相比更糟糕的 财政后果。附录B提供了迄今为止采用的措施的详细文献综述。 一项明确侧重于公共投资质量或效率的衡量指标。据我们所知，唯一专门关注公共投资质量的指数是公共投资质量指数。 3 由Dabla-Norris等人（2012年）开发的投资管理指数（PIMI）。尽管PIMI对于跨国比较非常有用，并且在文献中被广泛使用，但在数据收集方面其构建需要巨大的努力，并部分依赖于基于“与国家官员的国内讨论、已发表和未发表材料的审查以及与相关利益方的讨论”的定性信息（DablaNorrisetal.2012，第244页）。因此，复制PIMI指数较为困难 ，更新成本也相对较高。 因此，该指数仅适用于部分国家（71个经济体），且自2007-2010年的原始数据收集期后未进行更新。PIMI的另一个潜在缺点在于它更侧重于公共投资程序而非结果。因此，它主要关注的是过程而非成果。法律上 公共投资质量指标，而不是事实上索引。 在本文中，我们通过开发一种新的公共投资质量指标(PIQ)来解决这些问题事实上国家层面公共投资的整体效率。该指数基于世界银行可公开获取的投资项目绩效评估数据 。与依赖于公共投资程序不同，我们的指数侧重于结果，因为它基于专家在一致评估框架下对特定投资项目进行的公正评价。由于PIQ是使用可公开获取的数据构建的，因此可以轻松复制和更新。 我们的指数涵盖了2000年至2021年的120个新兴市场和发展中经济体（EMDEs）。这表明EMDEs之间的公共投资质量存在显著差异，指数值较低的国家主要为商品出口国和低收入国家（LICs）。我们还发现，低收入国家与高收入国家之间，以及商品出口国与商品进口国的EMDEs之间的公共投资质量差距随着时间的推移而扩大。 我们利用PIQ指数来检验公共投资质量是否影响公共投资与主权风险之间的关系。我们假设，当公共投资质量高时，增加公共投资会提升未来的增长和财政收入，从而降低主权风险。对于公共投资质量低的国家，我们预期结果相反——扩大公共投资应与更差的财政基础和更高的主权风险相关联。数据支持了这些假设，并表明PIQ指数在连接公共投资与主权风险的关系中，对非投资等级国家尤其重要。此外，我们还展示了增加公共投资导致低公共投资质量国家的债务比率上升，而在高公共投资质量国家则导致债务比率下降。 3 PIMI是一个综合指数，关注于基于公共投资管理周期的17个指标的效率评估：(i)战略指导和项目评估；(ii )项目选择；(iii)项目管理和实施；和(iv)项目评估与审计。除了这个指数之外，还有一些尝试使用代理变量组合、数据包络分析或其他方法来开发公共支出效率的度量（国际货币基金组织，2015年；国际货币基金组织，2021年；阿方索等人，2022年；赫拉拉和奥尤德拉戈，2018年）。 这些结果支持了公共投资可以“自我融资”的观点，但仅当公共投资效率高时才成立。 在测试公共投资质量与主权风险之间的联系时，我们为 4 在主权利差和评级驱动因素方面的大量文献研究。与我们密切相关的两篇论文分别是Afonso等人（2022年）和Combes等人（2012年）。Afonso等人（2022年）发现，在35个经合组织国家的样本中，较高的公共支出效率与更好的主权评级相关联。Combes等人（2012年）研究了30个新兴市场发展中国家的面板数据，并发现支出结构很重要，当前公共支出的增加与更高的利差有关，而增加公共投资则会导致更低的利差。与我们不同的是，这些作者没有探讨公共投资质量的作用。 我们的发现对新兴市场和发展中经济体（EMDEs）具有重要的政策含义，尤其是对于那些面临主权利差升高、财政能力受限以及国际资本市场间歇性获取困难的国家。具体而言，研究结果强调了公共投资质量通过主权风险渠道确保债务可持续性的重要性。结果显示，在公共投资管理流程不健全的国家增加公共投资可能会危及宏观经济稳定。这些发现对于低收入国家尤为重要，它们在公共投资质量方面往往落后于其他发展中国家，同时面临着严重的财政空间限制和基础设施缺口。 这些相互关联的挑战之间的互动，许多源于深层次结构问题，对寻求通过公共投资作为增长催化剂的低收入国家（LIC）政策制定者构成了重大障碍。这凸显了全球社区对这些国家提供加强技术与财政援助的迫切需求。需要采取全面的方法，包括在整个公共投资项目生命周期中进行细致评估和持续监控，并借鉴世界银行和国际货币基金组织等机构为公共投资管理所概述的既定框架。这应与强化公共支出管理和确保债务可持续性的框架相结合，以促进有效、可持续的投资活动，从而支持经济增长与社会发展。 5 减轻债务困境固有的风险。此外，债权人和发展合作伙伴之间需要采取协调行动，提供优惠条件的开发援助，统一努力为LIC提供支持。这种多管齐下的策略对于增强LIC能力 、克服阻碍其有效利用公共投资作为促进增长工具的挑战至关重要。 论文的剩余部分结构如下。第2节描述了公共投资质量指数的构建及其特性。第3节分析了公共投资质量对主权风险和债务可持续性的影响。第4节回顾了政策含义并得出结论。 4 这些文献主要关注了GDP增长率、人均收入、通货膨胀、公共债务与外部债务、违约历史、财政平衡与外部平衡、外汇储备、政府效能、债务构成以及贸易等因素的作用（参见但不限于Cantor和Packer(1996)；Afonso(2003)；Afonso、Gomes和Rother(2011)；Mora(2006)；Salvatore等(2013)；Eichengreen等(2003,2022)；Aizenman等(2016)；以及Jeanneret(2018)）。 5 在此背景下，请参见IEG（2021）中关于对IDA合格国家的公共财政和债务管理支持评估的一讨论。 2公共投资质量指标：估算与属性 2.1.数据和方法 项目绩效评级数据库。我们使用世界银行项目绩效评级数据库中可公开获取的数据构建了我们的公共投资质量（PIQ）指数。这些评级是由世界银行独立评估的，对世界银行的项目进行了公正的评价。 6 独立评估组（IEG）。数据库报告了项目评估的结果，旨在评估项目目标和设计的相关性 、项目成果与既定目