美国政府债务及其对中国的影响和启示

摘要 美国联邦政府的债务2023年1月9日已突破31.4万亿的债务上限，占美国GDP的比重超过120%，占到全球GDP的30%以上。债务上限再不提高，政府就要违约，两党就此争执激烈。由于美国的债务危机会殃及全球，全球都在关注美国的债务问题。美联储为降低通胀不断加息，致使美债价格下降；大量持有美国国债的银行面临严重亏损。另外，美联储加息使债务利息支出上升，会进一步推高债务。 美国政府债务，除一部分被美国联邦政府其它账户（如社会保障基金）持有外，大部分被公众持有。截止2022年底，联邦政府其它账户持有占21%；公众持有占79%，其中外国持有占24%，美联储持有占18%，其他公众持有量占37%。中国从2013年起减持美债，目前是美国联邦政府外债第二大持有国。从2000 年起，中国持有美债数量逐年增加，2013年达1.27万亿美元，占美国外债总额的21.93%。此后，持有量开始下降，2022年底中国持有美债8,594亿美元，占美国外债的11.85%，占美国联邦债务总额的2.77%。 从目前情况看，持有美债是安全的，美国政府不会违约。中国持有和出售美债是自由的，减持或增持美债应该从自身经济利益出发。即使中国抛售所持的所有美债，如果其他投资者不追随，也不会对美债市场造成很大影响，只会减少与美国的经济联系，失去与美国谈判的筹码。 目前，中国政府债务已经很高。中国应吸取美国的教训：防止债务急剧膨胀、保持财政可持续、重视没有资金来源的支出项目（尤其是农村养老和医疗）。中国与美国财政体制不同，中央政府应对部分地方政府债务负起救助责任，为地方政府开拓新的稳定的税源。最后，中国应关注经济增长，防止通缩，依靠增长化解债务。 北大汇丰智库（撰稿人：林双林）成稿时间：2023年5月19日 联系人：程云（0755-26032270，chengyun@phbs.pku.edu.cn） 2008年爆发的金融危机以及2020年爆发的疫情使美国联邦政府债务上升到前所未有的高度。2007年美国联邦政府债务率（债务占GDP的比率）仅为63%，2020年达到127.7%，创下历史最高记录。据美国国会预算办公室预测，2033年美国联邦债务将达到近52万亿，占GDP的132%。 2021年12月美国国会制定的31.4万亿的债务上限，已于2023年1月9日的截止日期达到。美国财长耶伦一直在呼吁国会提高债务上限，避免美国金融和经济崩溃。但面临明年总统选举，今后几个月美国两党势必在提高债务上限问题上激烈交锋。 世界经济日益融合，一个国家的债务危机，会殃及全球。巨额的美国政府债务已经引起投资者，各国政策制定者和经济学家的密切关注。为降低通胀率，美联储从去年开始快速加息，美债价格下降。硅谷银行因经营不善，发生储户挤兑，被迫亏损出售美国国债，最后破产，一时引起市场对美国国债安全性的担忧。接着，美国签名银行、瑞士信贷、美国第一共和银行相继倒闭。中国是美国联邦政府外债第二大持有国，也是美国主要贸易伙伴，需要全面认识美国政府债务问题，并从中吸取教训。 本文讨论美国联邦政府债务规模的变化、债务增加的原因，债务前景展望，中国持有美债的变化，以及中国应该从美国债务问题中得到的启示。 一、美国政府债务上限 美国的政府债务分为联邦政府债务与州和地方政府债务。从上世纪30年代后，联邦政府就一直是政府债务的主要发行者。1917年前，每次发债都需国会审批立法。1917年国会通过《第二次自由债券法案》（SecondLibertyBondAct），设立债务上限，以简化发债程序以及发债的灵活性。债务上限是由美国国会批准的一定时期内美国联邦债务最大数额。后来，上限经常需要调整。绝大部分时候，债务上限被上调或被暂停执行，偶尔也有下调的时候。从1963年6月30日起，债务上限不是被上调就是被暂停执行，再也没有下降过。 特朗普执政的四年间，债务上限就总计被上调或暂停执行过四次。特朗普在任的2019年美国国会决定暂停执行债务上限，暂停期持续到2021年7月31日， 2021年8月1日起必须坚守债务上限。根据法律，2019年的法定债务上限为22 万亿美元，加上在上限暂停执行期内增加的债务，就是暂停期结束后的新的债务上限。美国国会预算办公室（CongressionalBudgetOffice）确认，2021年8月1日的债务上限为28.4万亿美元。 由于不能再增加国债，美国财政部2021年8月1日起只能采取紧急方式筹措 资金，以应付政府支出。从7月5日起，美国财长耶伦就写信给众议院议长和众议院两党领袖，要求要么继续暂缓执行债务上限法案，要么增加债务上限，允许政府继续借债以应付支出，此后又写过几封内容大体相似的信，但问题都没有解决。9月28日，耶伦发出警告称，美国国会必须在10月18日前解决债务上限问题，否则美国将面临历史上首次债务违约，并可能引发金融危机和经济衰退。在巨大压力下，为了先挺过10月18日这一关，共和党暂时作出让步，两党在10月 7日达成协议，允许将债务上限暂时提高到2021年12月初的28.9万亿。不久， 耶伦又警告，财政挺不过2021年12月15日。12月9日，美国两党参议员达成协议，将联邦政府的债务上限提高2.5万亿美元，到31.4（$31.381trillion）万亿美元。期限是2023年1月19日。这是拜登上台至今，仅有的一次债务上限上调。 2023年1月19日，美国政府债务规模已触及法定债务上限31.4万亿美元。新一轮关于债务上限提高的争论已经开始。2月15日，美国国会预算办公室警告，如果债务上限保持不变，美国联邦政府将在2023年7月至9月期间发生债务违约。 耶伦今天3月10日呼吁请国会众议院，无条件提高联邦举债上限；若不提高，将对美国自疫情爆发以来的经济构成新的威胁。 3月初，美国众议院筹款委员会以21票对17票通过了一项关于债务上限的法案，涉及美国财政部无法发行更多债券时，应当优先偿付哪些款项的问题。根据共和党的计划，他们希望优先用联邦资金偿付公众持有的债务和社会保障支出，联邦政府其他部门持有的财政部债券次后。 针对共和党议员按优先排序偿还债务的建议，3月16日，美国参议院财政委员会举行关于联邦预算的听证会。耶伦在会上表示，财政体制是为了按时支付所有的账单而建立的，而不是为了挑选支付哪些账单而设置的。耶伦说，不偿付政府所有的到期债务，其实是变相的债务违约，这是1789年（美国联邦政府成立）以来从未做过的事。她认为，唯一选择就是依约还款，不然就会造成经济和金融崩溃。考虑到中国持有大量美国国债，有议员问，如果财政部按先后顺序偿债， 中国是否会优先得到偿付？耶伦做出肯定的回答。那就是说，中国持有的美债在优先偿还之列。 从1960年起，国会已经提高债务上限78次，共和党任总统时49次，民主党 任总统时29次1。拜登任总统以来，面临第二次债务上限提高的争论。掌控着众议院的共和党人认为，任何提高债务上限法案，都要有相应的社会福利项目支出的削减。美国财政部已经宣布从1月19日开始，暂停债务发行，直到6月5日。在此期间，暂停为一些政府运营的福利基金注入新资金等，具体说，就是使用两个政府运营的退休基金（公务员退休和残疾基金和邮政服务退休人员的健康福利基金）作为财政资源，使财政部能够继续付款。 4月25日，耶伦有警告，若不提高债务上限，造成债务违约，将导致经济和金融灾难，将导致利息上升，大幅提高投资成本；政府将无法向军人家属和老年人发放社会保障。美国众议员议长麦卡锡最近提议，将把债务上限提高1.5万亿 美元，或者将其延长到2024年3月底，但条件是削减4.5万亿美元政府开支，包括终止《通胀削减法案》授权的清洁能源补贴、停止拜登政府免除部分学生贷款的计划收回未使用的新冠疫情纾困金，等等。拜登和民主党很难同意这一提案。 目前，美国两党围绕债务上限问题展开激烈争执。债务上限若不提高或暂停执行，政府就要违约。5月19日共和党宣布暂停债务上限谈判，令形势更加紧张。预计经过一番争论，债务上限会被提高或暂停执行，因为违约的危害实在太大了。 2011年，美国两党未能就财政预算案达成一致，政府停止运转，财政部在几天内无力支付某些·福利开支，国际评级机构标准普尔公司（Standard&Poor's）将美国主权信用评级从AAA下降为AA+。 二、美国联邦政府债务的规模 历史上，美国联邦政府并非政府债务的主要发行者。美国经济史学家瓦里斯 （Wallis，2000）研究发现，1790-1842年，州政府在联邦、州和地方三级政府中的债务数额最大。州政府债务融资主要用于银行、运河、及其它基础设施，包括1830年代的铁路建设。另外，州政府积极帮助建立私人公司，建立州有公司，及 1NPR,Thedebtlimit:WhatisitandwhathappensifCongressfailstoact?https://www.npr.org/2023/03/23/1163448930/what-is-the-debt-ceiling-explanation 州有私有合营公司，以促进经济发展。这一时期，州政府财政主要依赖资产收入和土地出售，由于财政收入的充裕，许多州废除了财产税。表1显示1838年到1992年间，州、地方和联邦政府债务水平及其占总债务的比重。可以看出，1841年，州政府的债务占到政府总债务的86.4%！经济长时间衰退导致债务危机，1840-1850年代，州政府纷纷立法，限制州政府债务规模。 从1842年到大危机期间，地方政府债务数额巨大，主要用于地方性基础设施建设，如教育、公路、自来水、下水道、及公共设施。1922年地方政府债务占美国总政府债务的72%！大危机发生时，地方政府债务是州政府债务的8倍。这一时期，财产税成了地方政府的主要财政来源，1902年，财产税占地方财政收入的73%，占联邦、州和地方政府总财政收入的42%。 1933年罗斯福新政实行后，联邦政府就一直是政府债务主要发行者。从那时起，所得税成了联邦政府的主要税收来源，销售税成了州政府的主要税收来源。经济衰退、战争都是债务的巨大推手。 1977年之前，美国财政年度始于7月1日止于6月30日；1977年起，始于 10月1日止于9月30日。图1展示1940-2022年美国联邦政府债务及其占GDP的比重。1940年债务占GDP的比重（债务率）为51.6%；1945年为114.9%；1946年为118.9%；1960年为54.4%；1970年为36.4%；1980年为32.6%；1990年为 54.4%；2000年为55.6%；2007年为62.6%，超过了欧盟设定的60%的债务上限。 2008年爆发的金融危机和2020年初爆发的新冠疫情极大地刺激了美国联邦债务的增长。据美国财政部数据，2010年债务占GDP的比重为90.9%；2015年为100.2%；2019年为107.1%；2020年为127.7%，达到了历史最高水平，是欧盟划定的债务率上限的两倍多！2021年债务占GDP的比重为125%；2022年总债务达到30.84万亿元，占GDP的123%。值得注意的是，美国联邦政府债务已经占到全世界GDP的30%以上！巨额的债务威胁着美国和世界经济。 表1美国联邦、州和地方政府债务及其占比 州 年份政府债务 地方政府债务 联邦政府债务 1838 （百万美元） 172 （百万美元） 25 （百万美元） 3 86.0 12.5 1.5 1841 193 25 5 86.4 11.4 2.3 1870 352 516 2436 10.7 15.6 73.7 1880 297 826 2090 9.2 25.7 65.0 1890 228 905 1122 10.1 40.1 49.8 1902 230 1877 1178 7.0 57.1 35.9 1913 379 4035 1193 6.8 72.0 21.3 1922 1131 8978 22963 3.4 27.1 69.4