国际发展援助与合作：超越历史困局

十字路口的国际发展援助与合作1 I摘要摘要II 摘要 传统的国际发展援助指的是发达和相对富裕的国家为欠发达国家提供各类发展支持，包括资金、人力、技术、装备和设施等广泛内容。但是“援助国-受援国”的隐含不平等关系也被广泛诟病，伴随着新兴援助国以及新发展行动者的兴起，以及新发展援助与合作模式的涌现，以平等伙伴关系和发展导向为特征的国际发展合作的概念得到更多的强调。自20世纪60、70年代以来，国际发展援助的有效性及其对发展中国家的影响就得到了关注和讨论。过去20年里，围绕“援助实效”、“发展实效”两个关键议程，有关国际发展援助与合作体系改革的争论更趋激烈。 当前国际发展援助与合作体系正处于十字路口。现代国际发展援助自诞生以来，就一直具有外交工具和发展工具的双重属性。冷战时期，美苏在各自阵营推出的发展援助机制和计划，使得承载发展与合作理想的国际发展援助成为冷战阵营对立的工具。此后，随着联合国等多边主义体系独立性增强，不结盟运动的兴起以及第三世界内部广泛的相互支持，特别是冷战结束后全球化的快速推进，国际发展援助的发展工具属性被更多地释放。在2009年全球金融经济危机后，世界政治经济格局深度演变，地缘政治竞争日趋激烈，逆全球化思潮涌起，国际发展援助与合作面临三种不同的前景：一是维持当前高度分割、供给不足、成效不佳的格局；二是再次沦为推动地缘政治竞争、加深国际发展合作体系分裂的工具；三是建立整合、高效的国际发展合作体系，助力实现联合国可持续发展目标，推动构建人类发展共同体和命运共同体。报告认为，我们应该致力于实现第三种可能。 破解实效困境是国际发展援助与合作的中心问题。自2003年以来，以传统援助国主导的国际发展援助界先后开启了以“援助实效”和“发展实效”为核心的改革，但是改革的进展喜忧参半，在实效提升上改进有限，并且面临改革合法性和包容性不足的问题。国际发展援助与合作领域，不仅存在所谓的微观绩效与宏观实效相背离，很多文献记录和讨论了援助项目的低效以及在政治、经济、社会、环境上副作用甚至反作用。本报告针对援助的实效困境，讨论了技术假说、规模假说、意愿假说和定位假说。这些假说背后各有一定的逻辑和事实支撑。本报告认为，定位假说更有利于理解发展援助与合作的困境，对援助实效的目标制定以及评价需要与其定位相结合。 从援助流量规模看，传统援助国仍然在发展援助界占据主导地位，但是这些国家内部以及全球层面的结构性变化，给全球国际发展援助与合作既带来了机遇，也不乏深刻的挑战。传统援助国普遍进入高人类发展水平、低增长和高公共负债的常态，主要援助国国内收入分配和财富分配不平等扩大，对全球经济影响力下降。从全球层面看，南方国家群体性崛起正在改变传统南北关系，也改变了南 南关系；大国地缘政治竞争加剧可能带来新型的东西关系，加大了全球分裂的可能；全球发展共识在生成但落实共识的基础在削弱；非国家主体的全球事务中影响力不断提升。 以上变化可能会给国际发展援助与合作带来新的机遇：一是南方国家的崛起提供了更多的工具、资源以及贴合发展中国家实际的做法；二是不同行动者的参与将发挥竞争和互补效应；三是国际发展理念和规范将进一步丰富化；四是国际发展行动者将更加多元化；五是发展融资创新将变得精彩纷呈；六是技术合作领域“南南合作”“三方合作”范式将走向丰富和更加成熟。 与此同时，全球国际发展援助与合作也会面临新的挑战：一是高水平、低增长使发达国家对发展中国家援助议程错置；二是低增长、高负债限制了传统援助国政府提供援助的能力；三是收入和财富分配的恶化挑战国际发展合作的内在逻辑；四是经济地位下降和安全焦虑加剧全球合作的分裂；五是南方国家软硬实力仍待提升，缺乏填补空白的必要准备；六是联合国等多边机构改革乏力，信心、凝聚力和执行能力等都面临危机。 面对百年未有之大变局，中国在国际发展援助与合作中量力而行，积极作为，充分展示了大国的责任担当。通过增加国际发展援助与合作投入，创新建立“一带一路”等新的发展合作机制，推动建立亚洲基础设施投资银行、新开发银行等多边合作平台，发起“全球发展倡议”，并通过自身良好的发展示范，为国际发展合作注入新的动力。中国坚持发展视角、重视援助与市场机制相结合、平等互利、不附加任何政治条件、加强全球南方团结互助的理念和经验也得到国际上广泛的关注和认同。 报告认为，把握百年未有之变局，国际发展合作共同体需要超越历史的困局。要以联合国“可持续发展目标”为抓手，不断推动国际发展合作的顶层设计，实现逐步升级完善的总目标；筑牢国际发展合作的底线规范，协调和管控好大国在国际发展合作领域的竞争；不断坚持发展导向和优先性，维护平等、开放、包容、合作的发展伙伴关系，孵化包容创新和鼓励多元的合作模式；积极推动基于评估的经验分享，强化国际发展合作成效的评估，完善国际发展合作知识体系。 报告建议，中国也应在推动构建全球统一的全球发展合作体系中积极发挥领导力，积极补足国际发展合作领域的能力短板，加强国际发展合作领域的互学互鉴，加强发展有效性评估，加强国际发展合作数据库的建设，持续优化技术合作模式，继续拓展创新发展融资方式。 III摘要摘要IV ABSTRACT Traditionalinternationaldevelopmentassistancereferstotheprovisionofvarioustypesofdevelopmentsupportbydevelopedandrelativelyrichcountriestolessdevelopedcountries,includingawiderangeoffinance,humanresource,technology,equipmentandfacilities.However,theimplicitlyunequalrelationshipof"donor-recipient"hasalsobeenwidelycriticized.Withnewdonors,developmentactors,andmodelsofdevelopmentassistanceandcooperation,theconceptofinternationaldevelopmentcooperation,characterizedbyequalpartnershipanddevelopmentorientation,hasbeenmoreemphasized.Sincethe1960sand1970s,theeffectivenessofinternationaldevelopmentassistanceanditsimpactondevelopingcountrieshaveraisedattentionanddiscussion.Overthepasttwodecades,thedebateonthereformoftheInternationalDevelopmentAssistanceandCooperation(IDAC)systemhasintensifiedaroundtwokeyagendas:"aideffectiveness"and"developmenteffectiveness". ThecurrentsystemofIDACisatacrossroads.Sinceitsbirth,moderninternationaldevelopmentassistancehasalwayshadthedualnatureofdiplomaticanddevelopmenttools.DuringtheColdWar,thedevelopmentassistancemechanismsandprogramslaunchedbytheUnitedStatesandtheSovietUnionintheircampsmadeinternationaldevelopmentassistance,whichcarriedtheidealsofdevelopmentandcooperation,anantagonistictool.Sincethen,withtheincreasedindependenceofthemultilateralistsystemsuchastheUnitedNations(UN),theriseoftheNon-AlignedMovementandthewidespreadmutualsupportwithintheThirdWorld,especiallytherapidglobalizationaftertheendoftheColdWar,thedevelopmenttoolnatureofinternationaldevelopmentassistancehavebeenmoreobvious.Inthewakeoftheglobalfinancialandeconomiccrisisin2009,theworldpoliticalandeconomiclandscapehasevolveddeeply,geopoliticalcompetitionhasbecomeincreasinglyfierce,andanti-globalizationthoughtshasemerged;IDACarefacingthreedifferentprospects:first,tomaintainthecurrenthighlysegmented,undersuppliedandineffectivepattern;second,toonceagainbecomeatooltopromotegeopoliticalcompetitionanddeepenthefragmentationoftheinternationaldevelopmentcooperationsystem;third,toestablishanintegratedandefficientinternationaldevelopmentcooperationsystemtohelpachievetheUNSustainableDevelopmentGoals (SDGs)andpromotetheconstructionofacommunityofshareddevelopmentandfutureforhumanity.Thereportarguesthatweshouldworktorealizethethirdpossibility. SolvingtheeffectivenessdilemmaisthecoreissueofIDAC.Since2003,theinternationaldevelopmentassistancecommunity,ledbytraditionaldonors,haslaunchedreformsfocusingon"aideffectiveness"and"developmenteffectiveness".However,theprogressofreformshasbeenmixed,withlimitedimprovementineffectivenessandfacingtheproblemofinsufficientlegitimacyandinclusivenessofreform.InthefieldofIDAC,notonlyistheso-calledmicro-performanceatoddswithmacro-effectiveness,buttheineffectivenessofaidprogramsandtheirpolitical,economic,social,andenvironmentalsideeffectsandevencounterproductiveeffectshavebeenwelldocumented