摩尔多瓦共和国 ： 技术援助报告 - 新银行清算框架的设计考虑

技术援助报告 摩尔多瓦共和国 新银行清算框架的设计考虑 2023年9月 编制人 JoaoMarques(MCM);MarioTamez(LEG);和MarcoBodellini(LEG专家) 货币和资本市场部和法律部 免责声明 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据其技术援助请求向摩尔多瓦国家银行(“TA接受者”)提供的技术咨询。本报告（全部或部分）或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及其他机构或受援方的机构披露，并应世界银行工作人员和其他具有合法利益的技术援助提供者和捐助者的请求，除非技术援助接受者明确反对这种披露(见传播技术援助信息的操作指南)。将本报告（全部或部分）或其摘要发布或披露给除受援国、世界银行工作人员、其他具有合法利益的技术援助提供者和捐赠者的机构或机构以外的IMF外部各方，应得到受援国和IMF货币和资本市场及法律部的明确同意。 内容页 词汇表4 I.Introduction9 II.论行政机关在银行清算中的作用11 III.银行清算模型的主要特征15 A.触发器15 B.触发清算的主动性19 C.转让权力20 D.清算人23 E.NBM的法律保护25 F.结束清算程序的时间表26 G.机构设置和金融稳定问题27 H.其他问题28 表 主要建议8 GLOSSARY BRRL银行恢复和解决法DGF存款保证基金FOLF失败或可能失败 国际货币基金组织/国际货币基金组织 FSB金融稳定委员会 FSSRFTE 金融部门稳定审查全职等价物 KAFSB有效决议制度的关键属性KA银行业方法论方法论基金组织法律部 国际货币基金组织MCM货币和资本市场部摩尔多瓦国家银行 NBM法关于摩尔多瓦国家银行1995年7月第548-XIII号P&A购买和承担交易STX短期专家 技术援助 PREFACE 应摩尔多瓦国家银行（NBM）的要求，货币和资本市场（MCM）部门和法律部（LEG）混合技术援助（TA）代表团于2022年11月28日至12月5日访问了摩尔多瓦基希那乌，以协助当局设计修订的银行清算模型。这次任务由Mr.若昂·马克斯（MCM），亲自参加了在基希介质乌举行的会议，其中包括MarioTamez(LEG)和MarcoBodellii(LEGSTX)通过视频会议远程参加了这次任务。 访问团会见了NBM的工作人员，包括阿尔卡迪·阿尔布，副省长；先生IoRobot，银行决议司司长；女士MariaIov，银行决议股股长(银行决议司)；CoriaTrca，立法和国际法系主任；女士SvetlaaAgheie，银行立法司司长（在立法和国际法部内）；和。 银行清算人GrigoreOlaru先生和SilviaMarcu女士）。访问团谨感谢国家银行及其所有工作人员的合作，富有成果的讨论和热情款待。 EXECUTIVESUMMARY 2021年FSSR建议修订清算法律框架。目前生效的摩尔多瓦银行清算制度纯粹是行政性的，由NBM控制。NBM认为，在当前的银行清算框架下，它面临着重大挑战-从2016年至2020年，针对NBM的29项与银行清算有关的决定提起了50多项法律诉讼，并表示它不适合目的，并且它使中央银行面 临过大的风险。据国家银行称，目前的框架拖累了资源，可能会带来负债和声誉成本。2014年倒闭的银行的清算面临挑战，并意味着NBM内部的资源转移。FSSR代表团建议修订当前的银行清算框架，法院应发挥更积极的作用，以减轻NBM面临的挑战。 不管清算模式的性质如何，有几个原因支持支持像NBM这样的行政当局发挥关键作用的论点这些原因主要与维持金融稳定，确保存款人的保护以及实现价值最大化有关。虽然这些原因主要与系统性或中型银行的倒闭有关，但它们在一定程度上也可能与小型机构的清算有关。此外，尽管价值最大化 等一些目标更多地涉及由法院领导的公司破产制度，但存款人保护和关键服务的连续性可能与银行清算更相关。金融稳定之所以发挥作用，是因为它是行政当局的总体目标。 行政当局保留实质性权力的银行清算模式一直是几个国家的首选方案。这些模式通常为行政当局提供灵活性、效率和控制，因此，如果设计和实施得当，它们可以更好地保护金融稳定和存款人。认识到这些好处，基金通常支持这些模式。 银行清算模式的设计需要考虑大量的关键政策建议才能有效世界各地的司法管辖区使用了不同的银行清算模型，并取得了不同程度的成功。转向另一种清算模式，即由行政当局和法院负责，这可能是摩尔多瓦当局的可行模式。在这种模式下，行政当局应保留重要的权力。本报告涉及以下关键问题：( 一)触发因素； (ii)（iii）移交权力；（iv）清算人；（v）NBM的法律保护；（vi）NBM的作用（机构设置和财务稳定问题）。 启动清算程序的触发器应允许及时干预。及时干预对于避免价值破坏，对存款人的伤害以及对银行系统稳定性的潜在影响至关重要，这可能导致信心丧失。基于这些理由， 虽然目前的清算是通过撤销银行许可证而触发的,但是清算和解决的触发应该进一步调整。 清算的开始应为国家银行提供明确和突出的作用。应确保NBM在启动清算过程中的控制。例如，可以通过授予NBM在确定满足清算触发条件后向主管法院提交请愿书的专属权力，或者在正式开始清算之前请求其同意，如果允许债权人向法院申请这一命令。 至关重要的是，法律框架包括P＆A交易的行政权力，从而可以将破产银行的存款转移给愿意的买方。资产和负债之间的任何缺口都应由DGF提供资金，并进行最低成本测试。与存款支付相比 ，即使对于小型银行，存款和其他负债的转移在服务连续性和降低成本方面也具有显着的优势（因为在P＆A中更好地保存了执行资产和收集的存款的价值）。 清算人的甄选和任命对清算进程的成功至关重要。虽然控制和监督清算人的主要责任应分配给任命机构-法院-；NBM应参与相关决定，并应能够监督指定清算人的职能履行情况，包括有权提议将其撤职。 法律保护框架符合国际最佳做法，但似乎被忽视了。法律保护还旨在减轻潜在的法律行动在行使其赋予的权力时可能对当局产生的寒害效应。《国家银行法》指出，国家银行、其工作人员及其代理人在履行职责时，不对其行为承担民法和行政法规定的责任，除非恶意采纳。然而，国家银行工作人员 表示，这一规定在实践中被忽视，雇员必须遵守法律程序。 不遵守法定期限可能会导致NBM承担责任。清算是一个漫长的过程，其持续时间超出了有关当局的控制范围。.目前，法律规定规定了最后期限，如果没有达到这些期限，则可以作为受影响的利益攸关方起诉NBM的法律依据，无论NBM是否对结果负责。因此，国家银行应评估潜在的责任风险，并评 估和设计防止清算持续时间过长的激励措施（例如Procedre、薪酬政策、清算计划和提高透明度)。 机构设置不应容易产生利益冲突。即使在清算制度转变为混合模式的情况下（将权力分配给法院和 NBM），法律机制应减少由于NBM负责不同职能而导致的潜在利益冲突（例如，中国隔离墙 ，不同的报告线）。表1总结了主要建议。 表1.摩尔多瓦：主要建议 No. Recommendations 时间框架1 1. NBM仍然保持积极参与的现行制度修改草案，同时考虑到公司破产框架的当前优势和司法系统处理银行倒闭的机构能力。第15至18段。 近期 2. 对齐清算和决议触发器。第25段。 近期 3. 确保NBM控制清算程序的启动（例如，保留请求法院启动正式清算程序的专属权力）。第28至31段。 近期 4. 包括在有买方的情况下安排和实施资产和负债出售的行政权力(P&A交易)，该权力是在一个连贯的解决方案和清算框架的背景下设计的，允许当局以一种快速和具有成本效益的方式处理所有银行的破产。此类交易应由DGF资助，接受最低成本测试。第34至38段。 近期 5. 法律框架修正案草案，规定清算人应由法院根据NBM的建议根据明确的标准任命，并允许法人有资格被任命为银行清算人。NBM应在监督清算人的行动方面发挥突出作用。第42至45段。 近期 6. 重新审视目前对国家银行官员的内部行政制裁框架。第49段。 近期 7. 澄清NBM及其工作人员在当局无法控制的最后期限时的责任。第51段。 近期 8. 评估和设计防止清算持续时间过长的激励措施（例如，薪酬政策，清算计划和提高透明度）。第52段。 近期 近期：<12个月；中期：12至24个月。 I.I介绍 1.2021年FSSR任务建议摩尔多瓦当局设计一种新的银行清算模式，并相应地修改法律。1由于NBM在过去几年中一直面临着应用当前完全行政框架的挑战，因此需要一种新模式。然而，任何新模式都应在保护债权人和促进金融稳定的目标与保障国家银行履行其他职能的必要性之间取得平衡 。此外，应该认识到，银行清算是一项复杂的责任，由特殊性特征形成，这些特征扩展到不同的领域 ，包括商业，行政，劳工和税法。此外，为了符合其目的，清算框架应充分考虑法律和程序传统的特殊性。 2.根据国家银行的说法，目前的行政银行清算模式不符合目的，它已经使中央银行面临过大的风险。在五年期间（2016-2020年），针对国家银行与银行清算有关的29项决定提出了50多项法律诉讼，国家银行表示，这一负担会产生巨大的声誉风险，很容易影响国家银行履行所有其 他职能的有效性。 3.2021年FSSR评估团评估了NBM提出的论点，并建议改变当前的银行清算框架，以减轻NBM面临的挑战根据FSSR报告，“潜在的新模式可能需要法院发挥更积极的作用，但应包括司法前行政阶段”。 4.应国家银行的要求，基金一直在提供TA。目的是支持国家银行评估目前的银行清算安排，并就可能修订与银行清算框架有关的关键问题提供咨询意见。特别是，基金旨在向摩尔多瓦当局通报设计银行清算安排的关键考虑因素，并提供保障银行清算目标的备选方案。这个TA项目的设计考虑 了三个阶段。第一阶段已经完成，是对摩尔多瓦现行银行清算法的初步案头审查（案头审查），旨在告知TA的后续步骤。第二阶段需要确定摩尔多瓦的关键改革模式，并就解决当前框架关切的政策选择提出具体建议。在前一阶段的基础上，在对NBM的潜在支持进行内部评估之后，第三阶段可以包括协助NBM，同时就这类法律的某些方面起草新的银行清算法，这些方面对NBM的任务更具核心意义，这可以帮助减轻最相关的脆弱性。 1见国际货币基金组织，《技术援助报告》，“摩尔多瓦，金融部门稳定审查”，“2021年10月。 5.摩尔多瓦银行清算框架的主要特点是： i.目前生效的摩尔多瓦银行清算制度纯粹是行政性的，NBM将发挥关键作用。 ii.其决议被认为不符合公共利益的银行可以在NBM的控制下进入强制清算。NBM通过撤销其银行执照并任命清算人将银行强制清算(第550/1995号法律第38条第1款，以及第232/2016号法律第58条和第60条)。 iii.NBM根据清算人提供的报告监督整个清算过程，并在必要时进行现场检查(第550/1995号法律第38条第6款和第38条第12款)。 iv.清算人必须提交以下决定，以供国家银行事先批准：（i）出售或以其他形式实现银行任何资产超过100万MDL； （ii）减少或取消任何超过200,000第纳尔有效性可疑的索赔；（iii）在法律规定的截止日期之前偿还任何索赔（第384号法律550/1995)。此外，如果清算人要求，NBM负责延长清算期（第381第7条法律550/1995)。正是在这一框架下，当局一直在处理四家银行(2009年一家，2015年三家)的倒闭，这四家银行仍在进行清算程序。 6.根据这一框架，技术援助团向国家银行提供了关键的设计考虑和建议，可以指导新银行清算制度的全面改革。但是，人们认识到，法律政策的设计是针对每个制度的特殊特殊性而量身定制的 ，因此，当前TA中提供的考虑因素和建议不应被视为倡导特定的银行清算模式，而应被视为参考，可以为摩尔多瓦新的银行清算框架的设计提供信息。此外，有人强调，国家银行在评估清算制度的同时，除其他因素外，应仔细评估公司