摩尔多瓦共和国: 技术援助报告 — — 《反腐败司法系统法草案》和《关于修订一些规范性法案》的分析

TECHNICALASSISTANCEREP ORT 摩尔多瓦共和国 法律草案分析 反腐败司法制度与若干规范法律的修改 FEBRUARY2024 编制人 CamiloEnciso 撰写部门： 法律部 DISCLAIMER 本报告的内容是国际货币基金组织(货币基金组织)工作人员根据摩尔多瓦共和国当局(“裁谈会受援国”)的能力发展请求向其提供的技术咨询。本报告(全部或部分)或其摘要可由货币基金组织向货币基金组织执行董事及其工作人员以及裁谈会接受者的其他机构或机构披露，并应世界银行工作人员和其他有合法利益的CD提供者和捐助者的要求，除非CD接受者特别反对这种披露（见传播技术援助信息的操作准则）。将本报告（全部或部分）或其摘要发布或披露给除具有合法利益的CD接受方，世界银行工作人员，其他CD提供者和捐助者的机构或机构以外的IMF以外的其他各方应得到CD接受方和IMF法律部的明确同意。 目录 A. B.与独立性和有效性相关的国际标准和最佳实践司法机构9 C. D. E. A. B. C. A. B. 首字母缩略词和缩写 ACC反腐败法院 ACCCA基希那乌上诉法院反腐败分庭 AD资产声明 APO反腐败检察官办公室 CCEJ欧洲法官协商委员会 DL法律草案 ECtHR欧洲人权法院 格雷戈反腐败国家集团 HACC高级反腐败法院（乌克兰） HQCJ高级法官委员会（乌克兰） IMF国际货币基金组织 LEG基金组织法律部 OECD经济合作与发展组织 PSC预选委员会 SAJ专业反腐败司法机构 SCC(斯洛伐克)特别刑事法院 SCJ最高法院 SCM高级治安法官委员会 《联合国反腐败公约》 联合国反腐败公约 VC威尼斯委员会 WB世界银行 前言 在摩尔多瓦共和国总统的倡议下，正在考虑制定一项旨在加强反腐败努力的反腐败专门司法机构（SAJ）法律草案。摩尔多瓦共和国（摩尔多瓦）议会于2023年11月30日一读通过了关于“反腐败司法系统和修改一些规范性法案”的法律草案 （法律草案或DL）。预计将在下届议会会议上进行二读。DL考虑建立反腐败司法机构，并修改现有的《刑事诉讼法》，同时增加了规范“专门反腐败法院和基希那乌上诉法院专门分庭的组织和活动”的规定。此外，它还修改了《行政法》、《民事诉讼法》和其他法律行为。当局考虑了其他国家的成功经验和国际良好做法，特别是乌克兰，亚美尼亚共和国和斯洛伐克共和国的反腐败改革，以及威尼斯委员会（VC）关于这些国家和其他国家的专门反腐败法院的建议。此外，摩尔多瓦共和国还征求并收到了VC对DL的意见，以及世界银行（WB），民间社会，政党和发展伙伴的评论。 当局已要求IMF工作人员就DL，特别是SAJ的独立性，管辖权和资源提供高级建议。为响应当局的要求，基金组织工作人员审查了为SAJ提供良好基础的DL，并希望提出具体建议。这些建议考虑到当地情况、国际标准和司法独立方面的良好做法。它们基于对法律草案的解释性说明，摩尔多瓦共和国宪法，《刑法》，《刑事诉讼法》和其他法律规范的分析，例如司法改革规范，利益冲突和资产声明制度。还审议了其他组织和利益攸关方发表的国际良好做法、研究报告和报告。 TA报告包含以下部分：第一节概述和主要建议。第二节反腐败司法机构的独立性和有效性；第三节。管辖权限；节 IV.透明度；和两个附件。使DL的分析部分和规定与关于司法独立，标准和最佳做法的国际原则保持一致，将提高摩尔多瓦共和国整体反腐败努力的有效性。 在编写技术援助报告时，货币基金组织工作人员受益于TilmanHoppe先生和MykhailoZhernakov先生的专门知识。 第一节概述和建议 摩尔多瓦议会一读批准的《反腐败司法系统法草案》为有效的反腐败执法提供了一个强有力的框架。在2016年成立反腐败检察官办公室（APO）以及最近澄清其调查和起诉管辖权之后，SAJ的成立是摩尔多瓦减少腐败的努力的合乎逻辑的下一步 。 下表概述的拟议建议借鉴了国际良好做法，旨在应对摩尔多瓦面临的具体挑战以下建议值得特别注意：（i）PSC的任期一直持续到第一批SAJ'的所有法官都被选中为止；（ii）PSC可以获得有效执行其任务所必需的信息，并规定对无理拒绝进入的制裁；（iii）由PSC的多数人决定选择SAJ候选人，如果出现平局，则在PSC成员中选出的主席具有决定性的投票权；（iv）SAJ的管辖权被狭义地定义，并与反腐败检察官办公室的管辖权保持一致。报告详细说明了这些建议和其他建议的理由。 一个专门的反腐败法院将通过提高腐败案件裁决的效力，为解决摩尔多瓦的腐败问题做出重大贡献。专业反腐败法院在受系统性腐败，司法积压和对司法机构信心不足影响的司法管辖区中具有特殊价值。截至2022年，包括与摩尔多瓦规模相似的国家在内的27个国家已经建立了反腐败法院，其中六个在欧洲：克罗地亚（2008年），斯洛伐克（2009年），塞尔维亚 （2010年），乌克兰（2018年），阿尔巴尼亚（2019年）和亚美尼亚（2021年）。1设立专门的反腐败法院的理由是，它们有能力提高与腐败有关的案件的裁决的效力，廉正和专业知识。 摩尔多瓦缺乏对腐败案件的有效裁决，这阻碍了该系统的信誉，并对其完整性产生了怀疑，这需要熟练和独立的SAJ数据显示，“从犯罪之日起到最高法院（SCJ）的裁决发布之日，平均通过了5.6年（2017年发布的裁决为5.1年，2018年为5.7年，2019年为5.8年，2020年为5.9年）。2涉及高级政治主体的腐败案件可能需要更长的时间。这令人担忧，因为可处以最高五年监禁的腐败行为在从涉嫌犯罪之日起至法院最终判决的五年后受到时效限制。3 专门的资源和主管反腐败的法官有助于加快审判速度，减少司法积压。博茨瓦纳，喀麦隆，克罗地亚，马来西亚，巴勒斯坦，菲律宾，斯里兰卡，泰国和乌干达等国都援引确保效率的必要性作为设立专门反腐败法院的主要原因。应特别注意 1专门反腐败法院-比较映射。U4。2022更新。 2《反腐败法院法草案的影响评估》，2023年11月。摩尔多瓦共和国总统。 3https://crjm.org/judecarea-sanctionarea-coruptiei-analiza-practiccii-judecatoresti 最重要的腐败案件是为了保持反腐败法院的效率。糟糕的计划导致一些司法管辖区新创建的系统过载。4 SAJ的完整性和独立性是其成功的必要条件。拟议的基于功绩，透明和参与性的SAJ法官甄选将有助于新建立的系统中的独立性，廉正性和公众信任。在一般腐败严重脆弱的国家，特别是在司法机构，有必要采取特别措施，防止对反腐败司法机构的实际或感知的外部影响。尽管摩尔多瓦最近有所改善，并且过去设立了腐败案件专门小组。5反腐败执法的有效性仍然存在重大挑战，对司法机构的有限信任正在加剧。6因此，有理由采取更有力的措施来保护司法机构免受不当影响并重新获得公众信任。DL中提出的机制，例如由国际合作伙伴和民间社会组成的预选委员会（PSC），以及廉正和能力要求，是非常重要的步骤。 因此，创建SAJ的决定是受欢迎的。在议会一读批准的非常强大的DL基础上，并借鉴了与摩尔多瓦背景相关的国际经验 ，以下建议进行必要的具体更改，以确保SAJ的有效性。最关键的建议以粗体字母突出。 不。 建议 具体措施 1. 加强和澄清预选委员会的任务、组成和运作 ●定义PSC任务期限，直到第一批SAJ法官中的所有法官都被选中为止。●法律生效后，在DL中规定建立PSC的期限为2个月。●将“国际伙伴”一词定义为摩尔多瓦在过去几年中就反腐败举措达成协议或共同持续努力的伙伴。为了更精确，可以考虑三年门槛 。 ●由DL授权，提名PSC成员的国际合作伙伴，如CSO，由 SCM确定。 ●由DL授权，由国际合作伙伴提名为PSC成员的专家具有必要的，明确定义的最少累积的反腐败国际经验年限。●由DL授权参与PSC的CSO至少存在2年。 4例如，在孟加拉国，处理腐败案件的法官仍然负担过重，因为他们也裁决其他案件。在肯尼亚，治安法官的工作量是拖延裁决的重要原因之一。 5关于反腐败司法制度和修改一些规范性行为的解释性说明。p.3. 6根据《世界国家报告》对自由的最新评估，“摩尔多瓦的司法部门仍然极易受到阻碍其独立的政治压力”。摩尔多瓦：世界自由2022年国家报告自由之家根据摩尔多瓦舆论晴雨表（BOP）进行的民意调查，截至2023年8月，只有约19.3％的摩尔多瓦公民信任法院，而44.5％和27.7％的公民高度不信任或有点不信任他们，相应地，总共有72.2％的摩尔多瓦人不信任司法机构。政治公共学院舆论晴雨表(ipp。md）考虑到2021年6月对法院不信任的摩尔多瓦人总数为65.5％，这意味着在过去五年中恶化了6.7％，这种趋势似乎正在加剧。政治公共学院舆论晴雨表(ipp。md)。 ●允许民间社会组织提名具有反腐败国际经验的专家，无论他们与提名的民间社会组织有什么关系。●DefineintheDLthatdecisionsontheselectionofaSAJcandidateismajorityofthePSC.Incaseofatie,thechairhasadecificallyvote.ThechairshouldbeselectedpreferablyfromthePSCmembersnominatedbyinternationalparters.●授权PSC为SAJ的每个职位选择至少两个候选人并向SCM提交。●向PSC提供必要的权力，以获取有效执行其任务所必需的信息，并对无理拒绝获取的行为进行制裁。●为PSC指定一个秘书处，并确定其资金来源。 2. 澄清和加强财务和伦理SAJ候选人的完整性要求 ●将有关财务和道德诚信的DL规定与法律26/2022的类似规定进行协调，并为财务诚信评估定义15年的时间框架。●在进行能力评估时，修订DL以提供一套明确的要评估的要素，并 确保将刑法，刑事诉讼程序，一般分析技能，反腐败和法治方面的知识和专门知识作为能力评估的一部分进行评估。 3. 加强预选过程的透明度 ●修改DL，以明确要求预选程序和决策的透明度。 4. 加强行政协调会和ACCCA法官的任期 ●修改DL以消除ACC和ACCCA法官的6年轮换期，因为它可能会对系统造成干扰并中断裁决过程。 5. 狭义定义SAJ的管辖权，以关注最重要的腐败案件 ●提供严格定义的SAJ主题管辖权，与反腐败检察官办公室的管辖权保持一致，以确保其侧重于最重要的腐败案件。 6. 立即授权SAJ的运作 ●（a）在法律颁布后立即开始所有必要的行政工作，以支持SAJ的裁决职能，包括招聘行政人员，建立IT系统，并确保所需的基础设施，并（b）在任命了行政协调会的最低法官人数和ACCCA的最低法官人数后的30天内开始SAJ的审判工作。两个法院应同时开始运作，以确保一审判决的上诉将由ACCCA裁决。 7. 加强SAJ程序的透明度 ●在DL中包括有关发布法院判决和保留SCM以在需要时规范此事的具体规则。 第二节反腐败司法机关的独立性和有效性 A.提议在DL中组织反腐败司法 DL规定了将在摩尔多瓦建立的反腐败司法系统的组织和运作，具有三层结构。根据第二章第3条，摩尔多瓦的反腐败司法系统将包括反腐败法院（ACC），基希那乌上诉法院（ACCCA）的反腐败分庭和最高法院（SCJ）。第三章第8条规定了行政协调会的组成和组织，行政协调会将有15名法官。此外，它规定行政协调会应由一名主席领导，由一名副主席协助 。最后，它指出，调查法官应在行政协调会内工作。第9条规定了ACCCA的组成和组织，ACCCA将有6名法官，由基希那乌上诉法院副院长领导。法官必须满足DL中规定的标准，如下文第三节所述。 DL定义了行政协调会，基希那乌上诉法院和最高法院的管辖权。根据《刑事诉讼法》，ACC“应在一审程序中对《刑事诉讼法》分配给它的所有刑事案件进行审判。“此外，”对检察官在反腐败法院职权范围内的案件中执行的程序行动的司法控制应属于反腐败法院