节能降碳行动方案，尽最大努力实现“升级”

2024年5月29日，为加大节能降碳工作推进力度，采取务实管用措施，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标，国务院制定并发布《2024—2025年节能降碳行动方案》。 此次《年节能降碳行动方案》并非第一次发布类似的行动方案：在2014年05月26日，国务院办公厅发布《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》，而2014年《行动方案》前提是“确保完成‘十二五’节能减排降碳目标”。 2014年和2015年单位GDP能耗分别实现下降4.8%和5.6%，任务超额完成。 2024版《行动方案》针对2024/2025年分别制定了具体目标值：2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。2025年，非化石能源消费占比达到20%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。 在《方案》提出的百分比下降目标，均在“十四五”期间的政策文件中有所体现。根据发改委初步测算，2021-2023年单位GDP能耗下降约7.3%，如果按照2024年下降2.5%测算，2025年将要完成4.3%的同比降幅才能完成“十四五”规划整体下降13.5%的目标，仍然有较大压力，需要尽最大努力。 重点领域和行业能耗节约量和二氧化碳排放量，这两个分项目标在政策文件中第一次出现。我们认为这两项减排总量指标，是为达成各年份单位下降指标的具体拆解。根据国家统计局数据，中国2023年能源消费总量为5.72亿吨标准煤，5000万吨标准煤占2023年能源消费总量的0.87%。我们测算，在GDP增长5%，且完成《行动方案》5000万吨标煤下降目标，非化石能源消费总量占比18.9%的假设下，2024年单位GDP能耗下降2.5%可达成。 据国家统计局数据，2021年涉及石化化工相关的四个产业能耗总量占中国能源消费总量的20.11%。根据《节能降碳行动方案》，2024-2025年，石化化工行业节能降碳改造形成节能量约4000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.1亿吨，贡献度占两年总目标1亿吨标准煤和2.6亿吨二氧化碳分别为40%/42%，石化化工领域是各个领域节能降碳行动中贡献度最高的行业。 石化化工行业重点任务中，针对炼油、乙烯、合成氨、电石四个行业有具体能效达标要求：“行业能效标杆水平以上产能占比超过30%，能效基准水平以下产能完成技术改造或淘汰退出”。根据国家发改委《高耗能行业重点领域节能降碳改造升级实施指南（2022年版）》，以上四个行业距离2025年目标仍有差距。但我们认为，政策倾向于“鼓励”而非“限制”，化工企业靠“升级”而非“淘汰”循序渐进完成目标，2022年以来已经在行动。 风险提示：政策执行层面企业出现执行不到位的风险；全球负面事件带来的宏观风险；安全、环保事故等对化工行业冲击的风险。 1.《2024—2025年节能降碳行动方案》 2024年5月29日，国务院发布《关于印发<2024—2025年节能降碳行动方案>的通知（国发〔2024〕12号）》（下文简称《节能降碳行动方案》）。为加大节能降碳工作推进力度，采取务实管用措施，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标，制定本方案。 1.1.总体要求：对2024年、2025年制定具体减排目标 《节能降碳行动方案》以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，全面贯彻习近平经济思想、习近平生态文明思想，坚持稳中求进工作总基调，完整、准确、全面贯彻新发展理念，一以贯之坚持节约优先方针，完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，强化碳排放强度管理，分领域分行业实施节能降碳专项行动，更高水平更高质量做好节能降碳工作，更好发挥节能降碳的经济效益、社会效益和生态效益，为实现碳达峰碳中和目标奠定坚实基础。 《节能降碳行动方案》对2024-2025年提出具体目标值 《方案》针对2024/2025年分别制定了具体目标值： 2024年，单位国内生产总值能源消耗和二氧化碳排放分别降低2.5%左右、3.9%左右，规模以上工业单位增加值能源消耗降低3.5%左右，非化石能源消费占比达到18.9%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨。 2025年，非化石能源消费占比达到20%左右，重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、减排二氧化碳约1.3亿吨，尽最大努力完成“十四五”节能降碳约束性指标。 图1：《节能降碳行动方案》2024年和2025年具体目标值 多项指标均在“十四五”期间有要求，按年度对重点领域节能总量、二氧化碳减排量进行拆解提出具体新目标 在《方案》提出的2024/2025年具体目标中，单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放量、规模以上工业单位增加值能耗、非化石能源消费占比四个指标，均在《“十四五”规划》和工信部等六部委发布的《工业能效提升行动计划》中有所体现。 而重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、重点领域和行业节能降碳改造减排二氧化碳约1.3亿吨，这两个24/25年的目标则第一次出现。我们认为这两项具体的减排总量指标，是为达成各年份单位下降指标的具体拆解。 表1：《节能降碳行动方案》目标多为十四五期间已有目标《方案》具体指标2024年目标 “十四五”目标仍有难度，2025年需“尽最大努力” 根据2024年5月30日，国家发改委网站发布的：《国家发展改革委负责同志就<2024—2025年节能降碳行动方案>答记者问》中发改委同志的答复：“初步测算，扣除原料用能和非化石能源消费量后，“十四五”前三年，全国能耗强度累计降低约7.3%，在保障高质量发展用能需求的同时，节约化石能源消耗约3.4亿吨标准煤、少排放二氧化碳约9亿吨。 但与此同时，受新冠疫情等因素影响，全国能耗强度降低仍滞后于时序进度，部分地区节能降碳形势较为严峻，完成“十四五”规划《纲要》确定的节能降碳约束性指标，任务仍然艰巨。”而2025年针对“十四五”节能降碳约束性指标，《方案》中描述为“尽最大努力” 我们在2024年4月28日发布的化工行业专题报告《行业专题研究:“升级”是化工领域单位GDP能耗降低的主要推动力》中统计了自2000年以来历年单位GDP能耗降幅达成情况。 由于“十四五”期间对于单位GDP能耗指标中非化石能源、原料用能两个项目进行了扣减，因此历史可比性较弱。 2024年01月27日国家发展改革委、国家统计局、国家能源局发布了《关于加强绿色电力证书与节能降碳政策衔接大力促进非化石能源消费的通知》，明确了非化石能源不纳入能源消耗总量和强度调控。 2022年10月27日，国家国家发展改革委、国家统计局发布了《关于进一步做好原料用能不纳入能源消费总量控制有关工作的通知》，界定作为原材料的能源消费，即能源产品不作为燃料、动力使用，而作为生产非能源产品的原料、材料使用的能源消费，不纳入能源消费总量控制的目标考核内。 图2：单位GDP能耗降幅历年达成情况 根据国家发改委的初步测算，2021-2023年单位GDP能耗下降约7.3%，而如果按照2024年目标下降2.5%测算，前四年将完成单位GDP能耗下降9.62%，这样2025年将要完成4.3%的同比降幅才能完成“十四五”规划整体下降13.5%的目标，仍然有较大压力，需要尽最大努力。 表2：若达到“十四五”目标2025年需要完成下降4.30% 1.2.重点领域节能降碳5000万吨占能源消费比重约0.87%，若完成该目标，24年单位GDP降低2.5%的目标完成可能性较大 5000万吨标煤占23年总能耗0.87% 根据《2024-2025年节能降碳行动方案》，针对2024和2025两年的“重点领域和行业节能降碳改造形成节能量约5000万吨标准煤、重点领域和行业节能降碳改造减排二氧化碳约1.3亿吨”这两个具体目标，我们认为是对单位GDP能耗和单位GDP二氧化碳排放量的具体任务拆解。 根据国家统计局数据，中国2023年能源消费总量为5.72亿吨标准煤，重点领域和行业节能降碳改造形成的5000万吨标准煤占2023年能源消费总量的0.87%。 图3：中国历年能耗总量 化工领域能耗占总能耗比重为20.11% 根据国家统计局公布的中国能源消费总量和分项数据，2021年（2021年后无分项拆分）中国能源消耗总量为5.24亿吨标准煤，而石油、煤炭及其他燃料加工业，化学原料和化学制品制造业，化学纤维制造业，橡胶和塑料制品业四个行业分别占总能耗的7.01%/11.53%/0.52%/1.06%，石化化工整体占能耗总量比例为20.11%，是能耗总量重点领域。 图4：2021年石化化工领域能耗占比较高 24年分拆目标完成条件下，可完成下降2.5%节能目标 我们假设：1、未考虑节能改造，能源消耗总量按照2019-2023年年化4.1%增速平稳增长； 2、2023/2024年原料用能占能源消耗总量约7%；3、2024年非化石能源占能源消费占比达到目标值的18.9%（2023年为18.3%）；4、重点领域节能改造形成5000万吨标准煤；5、2024年GDP增长目标5%。 计算得到：2023年万元GDP能耗值约为0.3587吨标准煤/万元，2024年万元GDP能耗值约为0.3498吨标准煤/万元，较2023年下降2.50%。若按照《2024-2025年节能降碳行动方案》重点领域节能改造5000万吨标煤下降目标，以及18.9%的非化石能源消费总量占比目标，2024年单位GDP能耗下降2.5%可以达成。 表3：单位GDP能耗下降目标拆解 1.3.上一次行动方案在2014年，主要目标确保完成五年规划，最终超额完成目标 此次《2024-2025年节能降碳行动方案》并非第一次发布类似的行动方案，在2014年05月26日，国务院办公厅发布《2014-2015年节能减排低碳发展行动方案》。 2014-2015年行动方案的前提是“确保完成‘十二五’节能减排降碳目标” 在《2014-2015行动方案》中表述此方案的发布背景为“‘十二五’规划纲要明确提出了单位国内生产总值（GDP）能耗和二氧化碳排放量降低、主要污染物排放总量减少的约束性目标，但2011-2013年部分指标完成情况落后于时间进度要求，形势十分严峻。为确保全面完成“十二五”节能减排降碳目标，制定本行动方案。” 《2014-2015行动方案》提出两年计划目标，并超额完成任务 而针对2014-2015年两年的目标，《2014-2015行动方案》提出：2014-2015年，单位GDP能耗、化学需氧量、二氧化硫、氨氮、氮氧化物排放量分别逐年下降3.9%、2%、2%、2%、5%以上，单位GDP二氧化碳排放量两年分别下降4%、3.5%以上。 在《2014-2015行动方案》提出的目标年份中，2014年和2015年单位GDP能耗分别实现下降4.8%和5.6%，实现超额完成任务。2015年单年度的单位GDP下降目标则为2000年以来最高的单年度降幅。 1.4.《2024-2025行动方案》重点任务： 《节能降碳行动方案》针对化石能源、非化石能源、钢铁行业、石化化工行业、有色金属行业、建材行业、建筑行业、交通运输行业、公共机构和用能产品设备10个重点领域发布了重点任务。 针对石化化工行业，《节能降碳行动方案》重提细分领域任务 其中针对石化化工领域，《方案》提出： 严格石化化工产业政策要求。强化石化产业规划布局刚性约束。严控炼油、电石、磷 铵、黄磷等行业新增产能，禁止新建用汞的聚氯乙烯、氯乙烯产能，严格控制新增延迟焦化生产规模。新建和改扩建石化化工项目须达到能效标杆水平和环保绩效A级水平，用于置换的产能须按要求及时关