2024年3月期《区域动态》撒哈拉以南非洲地区

区域动态（撒哈拉以南非洲） 目录 专题聚焦2 中美在非基础设施建设领域的现状与竞争2 各国动态10 坦桑尼亚10 刚果（金）11 尼日利亚11 专题聚焦 中美在非基础设施建设领域的现状与竞争 基础设施是为社会生产和居民生活提供服务的物质工程设施，是社会赖以生存发展的物质基础。具体来说，基础设施既包括电网、通讯、交通等公共设施，也包括教育、科技、医疗卫生等社会事业。非洲是世界第二大洲，拥有广袤土地和超过10亿人的庞大消费市场。目前非洲大部分地区的基础设施建设情况落后于世界其他地区，包括能源、公路和铁路运输等方面。非洲开发银行发布的报告显示，目前非洲仍有约6亿人用不上电；非洲有53%的道路是非硬化道路，公路交通承担着80%的货物运输和90%的旅客运输；非洲大陆铁路总里程约8.4万公里，但集中分布在北部和南部。与此同时，非洲各国正处在工业化、城镇化的发展过程中，普遍面临大量基础设施建设需求。因此，支持非洲国家开展基础设施建设成为国际社会与非合作的重要议题。中国和美国作为世界前两大经济体，都面向非洲基础设施建设领域出台了一系列政策规划，对非洲基础设施发展发挥着重要的影响。 中国于2000年设立中非合作论坛对话机制，并于2013年提出“一带一路”倡议，这 些举措大力促进了中非在基础设施建设领域的合作。到2020年，中国企业实施的基础设施项目已经占到非洲基础设施项目总额的31.4%。相较于中国，美国在政治层面上一度不把非洲作为战略重点，非洲也并不是美国重点投资的地区。自奥巴马政府以来，美国逐渐改变了对非洲的态度，通过推出新的全球倡议加大对非洲基础设施的投入，包括奥巴马时期的“电力非洲倡议”（PowerAfrica）、特朗普时期的“繁荣非洲倡议”（ProsperAfrica）、拜登时期由七国法集团（G7）提出的“重建美好世界倡议”（BuildBackBetterWorld，B3W）和“全球基础设施与投资伙伴关系倡议”（PartnershipforGlobalInfrastructureandInvestment，PGII）等一系列举措。 在美国将中国视为“战略竞争者”并开展对华全面战略竞争的背景下，在非基础设施建设领域成为中美两国竞争的焦点之一。基于上述背景，本文将梳理中美在非洲国家基础设施建设领域的政策现状，并分析两国政策差异和竞争。需要说明的是，中美在非基础设施领域的竞争体现在许多方面，既有宏观层面上的政策规划差异，也有微观层面上具体执行过程中融资模式、投资主体、行业领域等方面的差异。限于篇幅，本文将从政策规划的角度分析中美两国对非基础设施的投资。 一、中国在非洲基础设施领域的建设现状 中国与非洲基于历史上反殖反霸、追求民族独立的共同立场，经过几代领导人的共同努力，长期保持着友好合作。多年来，中国顺应时代背景，在非洲基础设施建设领域推出了一系列政策。 新中国成立后，中国政府就逐步开展对外援助。20世纪五六十年代，为支持非洲人民争取民族解放和国家独立运动，新中国给予非洲新独立国家物资、资金、技术等多方面援助。上世纪六十年代，周恩来总理访问非洲14国期间，提出了援外八项原则，被确定为中国对外援助的指导方针。 2000年，中国成立中非合作论坛对话机制。该机制成立至今，中国企业已在非洲建设 了超过1万公里铁路、近10万公里公路、近千座桥梁、近百个港口以及大量医院和学校。 2006年，中国政府发布了第一份《中国对非洲政策文件》，提出了中国对非政策的总体原则和目标。在基础设施建设领域，该文件提出“加强中非在交通、通讯、水利、电力等基 础设施建设领域的合作……积极支持中国企业参与非洲国家的基础设施建设，进一步扩大对非承包工程业务规模，逐步建立对非承包工程的多、双边合作机制”。 2013年，中国提出“一带一路”倡议，基础设施发展的互联互通是“一带一路”倡议的核心，作为中国“走出去”战略的一部分，“一带一路”倡议进一步推动了中国对非投资。该倡议对非洲国家具有吸引力，根据非洲开发银行（AfricanDevelopmentBank，AfDB）的数据，“一带一路”有助于满足非洲大陆巨大的基础设施建设融资需求，预计每年可以提供1300至1700亿美元投资。从投资额度上看，倡议提出后，中国对非投资2013年投资额同比增长34%，达到33.7亿美元，2018年达到53.9亿美元。在国际局势纷繁复杂的背景下，近几年来中国对非洲的投资出现了波动。2019年受逆全球化等因素的影响，中国对非直接投资额下降至27亿美元。2020年，在新冠疫情冲击全球的背景下，中国对非直接投资额不降反升，达到42.3亿美元。2021年，中国对非洲直接投资额再度上升，达到49.9亿美元，2022年降至18.1亿美元。到2022年末，中国对非直接投资覆盖率已达到86.7%。 2015年，中国发布了第二份《中国对非洲政策文件》，全面介绍了中方坚持的“真、实、亲、诚”外交理念，中非将建立和发展政治上平等互信、经济上合作共赢、文明上交流互鉴、安全上守望相助、国际事务中团结协作的全面战略合作伙伴关系。在基础设施投资领域，中国在此前的基础上进一步提出充分发挥政策性金融作用，创新投融资合作模式。坚持市场运作为主、点面结合、注重效益的原则，鼓励和支持中国企业采取多种模式参与非洲铁路、公路、通信、电力、区域航空、港口以及水资源开发保护、水利等基础设施建设，参与项目投资、运营和管理。由此可见，新时代中国对非基础设施投资中，市场因素正在发挥着越来越重要的作用。此外，中国投资非洲基础设施建设的领域也更加丰富多样。 2021年，中国发布《新时代中非合作白皮书》，对深化中非基础设施合作提出了进一步的要求，再次强调了市场的作用。文件提出支持中国企业采取多种模式参与非洲基础设施建设、投资、运营和管理，引导企业采用BOT（建设—经营—转让方式）、BOO（建设 —拥有—经营方式）、PPP（政府与社会资本合作）等多种模式，推动中非基础设施合作向投资建设运营一体化模式转型，促进基础设施项目可持续发展。 在一系列对非投资、与非合作政策的引导下，目前，中国对非投资中基础设施投资占的比重较大。据统计，目前中国央企在非开展各类基础设施项目超过1600个。近五年多来 （2018年末至2022年末），中国对非洲直接投资存量前两位的行业始终是建筑业和采矿业。具体来说，中国企业在非洲基础设施领域的投资主要集中在交通运输、能源电力、水资源、信息通信技术等领域。非洲基础设施联盟（InfrastructureConsortiumforAfrica，ICA）的数据显示，2019至2020年，中国在非洲基础设施建设中的交通运输领域投资数额占比最大。其中，2019年中国在非洲交通运输领域投资额占总投资额的60%，2020年交通运输领域投资额占55%。此前一段时间，中国对非基础设施投资主要集中在能源领域，例如2016至2018年，中国在非能源领域投资都占到基础设施建设总投资的50%左右。这在某种程度上反映了中国对非基础设施建设的投资重点近几年正在由能源转向交通领域。这一时期，中国企业参与投资、建设的代表性基建项目有埃及斋月十日城市郊铁路项目、赞比亚下凯富峡水电站以及科特迪瓦苏布雷水电站等。 二、美国在非洲基础设施领域的建设现状 美国对非洲的外交政策与中国有很大不同。冷战结束后，对非政策经历多次调整，非洲在美国外交和战略中曾长期处于边缘地位。非洲并非美国的重点投资区域，甚至可以认为是“被忽视的区域”。从奥巴马政府开始，美国对非洲的定位发生转变，采取了一系列对非基础建设的投资措施。 （一）奥巴马时期推出的在非基建政策 奥巴马执政时期，美国越来越将非洲视作平等的经济合作伙伴，而不仅是受援国。2013年7月，奥巴马政府访问非洲期间，提出“电力非洲倡议”。该倡议本质是由美国政府主导的合作伙伴关系，整合了私营部门、国际发展组织和世界各国政府的资源，旨在解决撒哈拉以南非洲面临的严峻挑战：电力不足，以促进其经济增长和可持续发展。美国私营部门、世界银行（WorldBank）和瑞典政府就曾宣布共同出资120亿美元支持奥巴马的“电力非洲倡议”。2014年8月，奥巴马政府召开首届美非领导人峰会，美国公布了一项价值330亿美元的经贸合作计划。 （二）特朗普时期推出的在非基建政策 2017年初特朗普上台后，非洲的整体战略价值受到质疑。美国在非洲的直接投资存量 从2010年的548亿美元下降至2019年的490亿美元。美国投资集中在非洲采掘业，其中采矿业占60%，美国跨国公司长期主导着非洲最赚钱的石油和天然气行业。特朗普按照自身利益需求的轻重缓急来配置和使用其外交资源，导致实际上特朗普政府并不重视对非政策。美国国会于2018年10月通过了《更好地利用投资引导开发法案》（BetterUtilizationofInvestmentsLeadingtoDevelopmentAct，BUILD法案）承诺为新成立的美国国际开发金融公司（U.S.InternationalDevelopmentFinanceCorporation）提供600亿美元资金，以帮助重振非洲的发展金融。但到2020年3月，该机构筹集的80亿美元已专门用于金融和保险领 域，而并非用于基础设施建设。此外，美国于2019年6月推出“繁荣非洲倡议”，这是一项有关经贸的倡议，旨在大幅促进美非双边贸易和投资，也为非洲基础设施建设提供支持。“繁荣非洲倡议”官网显示，自项目启动以来，美国贸易发展署已经筹款帮助博茨瓦纳、埃及、埃塞俄比亚、加纳、肯尼亚、莫桑比克、尼日利亚、卢旺达、塞内加尔、塞拉利昂、南非等49个非洲国家完成1852笔交易，总价值达到约860亿美元。这些赠款用于支持多领域的基础设施项目，包括信息通信技术（InfrastructureandCommunicationTechnology,ICT）、可再生能源发电、燃气发电等。 （三）拜登时期推出的在非基建政策 拜登上台以后，美国政府提升了对非洲的重视程度。2022年，美国公布了对撒哈拉以南非洲新战略，强调了非洲在地缘战略上的重要意义。2020至2022年，美国对非洲直接投资存量经历了小幅度回升，从438亿美元增至462亿美元。在基础设施建设方面，拜登政府则相继推出了B3W、PGII等多项基础设施建设相关全球性倡议。 2021年，七国集团（G7）英国峰会提出B3W倡议，拜登政府意图在B3W倡议的框架下对发展中国家开展一系列基础设施建设投资。他承诺，该计划将有助于满足低收入和中等收入国家的巨大基础设施需求，并将特别关注气候变化、数字基础设施、性别平等和健康议题。然而，B3W倡议进展非常有限。2022年春季，在推出一年多后，拜登政府对全球基础设施翻新工作的投资总共只有600万美元。另外如果国会批准，拜登政府将在未来5 年内向世界银行信托基金提供5000万美元的资金，用于发展儿童保育服务。但即便如此，B3W倡议的投资金额也与拜登在最初声明中承诺的数十亿美元相去甚远。在资金分配过程中，B3W倡议几乎将其所有资金通过华盛顿的一些机构、承包商和非政府组织等特定渠道分配，而没有直接向发展中国家政府提供双边援助。此外，一项名为“重建美好未来” （BuildBackBetter）的立法受挫，因此B3W这个名字也走向消亡。 2022年，在德国召开的七国集团峰会上，美国又宣布启动新的基础设施建设计划，即 全球基础设施与投资伙伴关系协议（PGII）。拜登承诺，将在未来5年内为这一伙伴关系募 集2000亿美元的公共和私人资金，其最终目标是到2027年从七国集团筹集近6000亿美元资金。这项计划的投资领域包括：卫生和健康保障、数字连接、性别平等和公平以及气候和能源安全。不难看出，PGII倡议沿袭了B3W倡议的议题，承诺投资资金大幅减少，但可能也因此更容易实施。在宣布该倡议时，拜登就表示当时已经有部分项目正在开展中。例如，在塞内加尔，美国与七国集团合作伙伴以及世界银行投资建设了一个新的大规模疫苗生产设施，竣工后该设施每年可以