“两会”后看今年地方化债

作者：张妍，CFA 邮箱：research@fecr.com.cn “两会”后看今年地方化债 摘要 相关研究报告： 1.《近期债券信披材料中的“市场化经营主体”怎么 看?》，2024.03.07 2.《地方产业投资平台公司初探》，2024.03.15 3.《本轮特殊再融资债券怎么看？，2024.02.27 根据地方“两会”上各地方化债的表述上看，各地今年在化债上仍保持坚决态度，强调完成化解债务任务，守住不发生风险的底线。从表述上也可以看出今年各地在化解债务风险上可能的操作方向，包括协调金融机构支持化债、制定地方债务监测体系、争取中央支持政策等。不少省份提到将制定“1+N”的化债方案；对于12个重点省份，其化债表述表现出更为积极、坚决的化债信号。 化债视角上看地方经济：（1）与2023年目标相比，仅有4个省份上调 2024年GDP增速目标；11个省份的2024年经济增长目标值与2023年持平；16个省份下调2024年GDP增速目标，其中包括5个重点化债省份，可能的原因是这些省份本身经济实力不强，再加上化债压力大。（2）从固定资产投资目标上看，根据已披露的23个省份2024年的固定资产投资目标 值看，有17个省份下调了2024年的固定资产投资增速目标，其中8个属于 12个重点化债省份。根据中央文件要求，这12个重点化债省份由于债务状况严重，需要推迟非民生工程类的新项目开发建设；因此，在化债的压力下，一些省份下调了固定资产投资增速目标。 地方债务的构成主要包括地方债和区域城投公司隐性债务。我国地方政府债务余额不断增长，且专项债占比提高；2023年末，我国地方政府债务余额共计40.7万元，再加上中央政府债务余额的30万亿元，合计政府余额超 70亿元，远超2022年60万亿元的水平。区域城投公司债券上看，城投公司债券存量余额持续增长，期限结构上以中短期限为主，且有期限下行的趋势。此外，我国地方债务显性债务占比约占40%，隐性债务占比约为60%，但显性债务占比在近年呈现略微提升的趋势。 债务压力上看，2023年我国各省级政府负债率的简单平均值为41.29%，且各省份负债率分化明显。12个重点省份的负债率在2023年抬升幅度更大，债务率也普遍偏高。分指标看，全国各省市政府一般债利息支出占比（一般债付息支出/一般公共预算支出）均在4%以下，远低于10%的要求；但是，各省份的政府专项债利息支出占比（专项债付息支出/政府性基金支出）偏高，8个省份的专项债利息支出/政府性基金支出占比超过10%。本文用政府性基金收入/城投公司债券付息支出考察各省份的城投公司债券付息压力。2023年多数省份的城投公司债券利息覆盖倍数基本较2022年有所下降，非重点省份的政府性基金收入对城投公司债券利息支出的覆盖程度比重点省份表现好。 一、回顾“两会”上化债表述 （一）2023年化债成果梳理 2024年3月11日，全国“两会”在北京顺利闭幕，同时全国各地方“两会”逐步进入尾声，各地的地方政府 工作报告以及2024年预算草案报告相继出炉。政府工作报告和各地方政府的工作报告及预算草案都对上一年工作成果进行了总结，其中涉及不少地方债务化解的表述。例如，2024年的政府工作报告中指出了我国面临的地方债务风险问题仍然凸显，也对2023年采取的一揽子化解地方债务方案表示了肯定。 本文梳理了31个省（市、区）在地方政府工作报告和预算草案报告中的2023年债务化解成果相关的表述发现，8个省份（湖南、河南、江苏、天津、吉林、内蒙古、宁夏和青海）在表述中明确表示已经完成或者超额完成2023年度债务化解工作任务。不少省份也在2023年研究制定了本省的化债实施方案，并指导本省进行债务化解；例如，天津市制定实施“1+10全口径债务化解工作方案”，江西省出台“防范化解地方债务风险1+9方案”，内蒙古自治区制定并落实“1+8化债方案”等。整体上看，2023年，全国各省市严格坚持化解债务风险，积极推动债务化解工作并取得了显著成效。 一些市（区、县）在政府工作报告或者预算报告上还明确列出具体化债效果。例如，江苏盐城市2023年政府性债务风险等级转绿，融资成本在上年度大幅下降的基础上再降49个BP；云南省本溪市南芬区表示政府债务风险等级首次由黄转绿；内蒙古阿拉善、乌海2个盟市本级和乌拉特前旗、卓资县等8个旗县退出橙色等级等。下表1 梳理了12个重点化债省份（天津、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、广西、重庆、贵州、云南、甘肃、青海、宁夏） 在“两会”上所作2023年化债成果的表述。 表1：12个重点化债省份“两会”上所作2023年化债成果表述 省份 2023年化债成果表述 来源 广西 2023年债务化解成果：制定实施地方债务风险一揽子化解方案，稳妥推进地方融资平台转 型，政府法定债务风险总体可控，政府隐性债务显著下降。 政府工作报告 天津 2023年积极争取国家一揽子政策资源支持，制定实施“1+10”全口径债务化解工作方案，全面完成年度化债任务。 政府工作报告 青海 2023年债务化解成果：制定实施一揽子化解地方债务举措，年度化债任务圆满完成，全省债务和金融风险总体可控。 政府工作报告 云南 2023年债务化解成果：地方债务风险有序化解，守住了不发生区域性系统性风险的底线。 政府工作报告 2023年债务化解成果：严防风险确保经济社会大局安全稳定。足额偿还到期政府债券本息，确保政府法定债务不出风险 2023年地方财政预算执 行情况和2024年地方财政预算草案的报告 贵州 2023年债务化解成果：千方百计防范化解债务金融风险。制定实施一揽子化债方案，多措 并举推进债务化解工作，积极争取国家财政、金融支持缓释债务风险，妥善处置中小金融机构、非法集资等涉众型风险，全省债务、金融风险得到有效管控。 政府工作报告 2023年全省政府债务限额16171.55亿元。全省政府债务余额15124.69亿元。全省及省本级政府债务余额均未超过本地区政府债务限额。 2023年预算执行情况和2024年预算草案 辽宁 - - 省份 2023年化债成果表述 来源 黑龙江 2023年债务化解成果：推进中小金融机构改革化险，稳妥处置化解地方政府债务、房地产 等领域风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险底线。 政府工作报告 吉林 2023年债务化解成果：坚持省负总责，逐级压实责任，制定一揽子化债方案，“一市一 案”化解地方债务，超额完成年度任务。 政府工作报告 内蒙古 2023年债务化解成果：坚持砸锅卖铁还债，制定落实“1+8”化债方案，通过“四个一 批”和化债奖补拿出206亿元支持基层化债，超额完成年度化债任务，阿拉善、乌海2个 盟市本级和乌拉特前旗、卓资县等8个旗县退出橙色等级。 政府工作报告 甘肃 2023年债务化解成果：制定实施防范化解地方债务风险“1+10”方案，疏解融资平台债务 1048.4亿元。 政府工作报告 宁夏 2023年债务化解成果：圆满完成年度政府化债任务，实现债务规模、债务率、债务风险等 级“三个下降”，化债力度和额度为历年最大。 政府工作报告 重庆 2023年债务化解成果：经济金融风险总体可控，深入推进房地产、金融、地方债务等领域风险防范化解攻坚，区县政府债务和平台公司风险治理取得积极进展，高风险金融机构动 态清零，完成网络小贷整改规范任务。 政府工作报告 资料来源：DM查债通，远东资信整理 （二）2024年化债表述的关注点 1.政府工作报告的关注点 地方债务风险化解依然是2024年的重点工作之一。政府工作报告指出要“有效防范化解重点领域风险；标本兼治化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险，维护经济金融大局稳定。统筹好地方债务风险化解和稳定发展，进一步落实一揽子化债方案，妥善化解存量债务风险、严防新增债务风险。建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，完善全口径地方债务监测监管体系，分类推进地方融资平台转型。健全金融监管体制，提高金融风险防控能力”。近年，我国面临经济增速放缓的压力，但与此同时地方债务规模持续扩大，地方政府债务风险逐渐显现。2023年下半年以来，国家提出“一揽子化债方案”，地方债务风险化解节奏明显加快。从今年政府工作报告的表述可以看出，中央层面对地方债务风险化解的态度依然很坚决，2024年，地方债务风险化解仍是重点工作，中央将加强一揽子化债方案的推进和落地，未来可以关注中央层面的特殊再融资债券、金融支持化债等配套政策的落地。另外，政府工作报告中还提到了地方融资平台分类转型，考虑到重点区域的城投仍需进行债务化解工作，因此，可以关注非重点区域或经济实力较好的区域的城投公司的整合、转型。 2.地方“两会”上化债的关注点 下表2统计了全国各省份的在地方政府工作报告或2024年预算草案中提及的各地2024年防范化解债务的目标。从各地方化债的表述上看，各地今年在化债上仍保持坚决态度，强调完成化解债务任务，守住不发生风险的底线。 从表述上也可以看出今年各地在化解债务风险上可能的操作方向。湖南省、青海省提到将协调金融机构支持化债，通过支持金融机构展期降息稳步推进债务化解。一些省份，例如天津市计划在今年积极争取国家政策，确保化债任务完成。去年10月以来，天津市发行大规模的特殊再融资债，进行债务置换，推动债务化解问题有显著成效。 在债务风险防范上，不少省份提出将加强债券全生命周期管理，制定地方债务监测体系。例如，河南省、安徽省、上海市、云南省、广西壮族自治区等均提到将加强债务预警监测机制。此外，一些省份，例如河南和云南省还在政府工作报告中提到推动融资平台转型，2024年各省份或将大力支持城投公司转型，从根本上化解地方政府隐性债务问题。 另外，不少省份表示将在2024年更多争取中央的支持。例如，天津市表示“2024年将用足用好国家支持政策”。特殊再融资债发行是化解地方政府隐性债务的重要方式之一，从2023年10月特殊再融资债发行以来，20余个省 份通过发行特殊再融资债置换隐性债务，减少存量隐性债务；截至2024年3月11日，今年贵州省已经发行540亿元的特殊再融资债，在地方财政仍承压的背景下，今年仍有很大可能发行大规模的特殊再融资债去置换隐性债务。 值得注意的是，一些省份提到本省的化债方案。例如，天津市提出制定实施“1+10”全口径债务化解工作方案，江西省将“一债一策”制定化债实施方案，广西将制定实施地方债务风险一揽子化解方案，内蒙古将落实“1+8”化债方案等；未来，各省份或将根据各省地方债务体量、化债压力，结合本省实际情况积极推动本省化债方案落地和实施。 对于12个重点省份，其化债表述表现出更为积极、坚决的化债信号。例如，天津市和青海省的表述为全面完成化债任务、江西省的表述为确保法定债务兑付不出风险等。 表2：各地地方“两会”上化债表述 省份 来源 债务相关表述 湖南省 政府工作报告 2024年债务化解目标：严格控制村级债务，坚持举债有度、用债有效、还债有方、管债有规，逐步消化债务存量，严禁新增政府隐性债务，加快平台公司转型，坚决完成年度化债任务。深入开展“半拉子”工程排查整治，加强专项债券全生命周期管理。推进金融支持化债。 2023年预算执行草案和2024年预算草案 2024年债务化解目标：密切关注中央政策动向，加强督导、考核和监测预警，激励督促市县落实化债任务，协调金融机构支持化债，优化地方债务结构，降低债务利息成本，加快推进平台公司转型发展，严肃问责违规新增隐性债务行为，加强专项债券“借、用、管、还”全流程管理，稳步化解地方债务风险。 湖北省 2023年预算执 行情况和2024年预算草案的审查报告 2024年债务化解目标：建立完善政府债券项目全生命周期管理机制，提高专项债券使用效益。加大存量隐性债务化解力度，健全化债长效机制，稳步推进隐性债务和法定债务合并监管。严肃查处违法违规举债行为，坚决守住不发生系统性风险底线。 河南省 政府工作报告 2024年债务化解目标：集中力量化解高风险地区债务，清理拖欠企业账款，有序出清重点房企风