地方债务风险与化解系列二：区域视角下地方政府隐债化解路径梳理

www.ccxi.com.cn 地方政府债与城投行业监测周报2022年第9期 隐性债务监管高压态势不变强调防范“处置风险的风险” 专题研究 2023年6月 作者： 中诚信国际 研究院 袁海霞 010 -66428877-261 hxyuan@ccxi.com.cn 汪苑晖 010 -66428877-281 yhwang@ccxi.com.cn 鲁 璐 010-66428877-318 llu@ccxi.com.cn 【地方债务风险与化解系列一】各地最新“红橙黄绿”如何看？——2022年全国及31省债务风险变化趋势分析，2023 -05 【2023年5月地方政府与城投行业运行分析】地方债发行同比放缓付息压力抬升，城投债净融资额转负交易利差走阔，2023 -05 【地方债与城投行业2023年一季度回顾及下阶段展望之政策篇】稳增长续力化债加码，城投债务重组将加速，2023-04 【城投行业2023年一季度回顾及下阶段展望之市场运行篇】稳增长下城投企业净融资边际回暖，关注风险外溢及地方国企泛平台化，2023-04 2022年城投非标违约全景分析，2023 -02 区域视角下地方政府隐债化解路径梳理 报告要点 2023年以来 ，贵州、云南等地城投非标违约、公开债技术性违约事件频发，贵阳、昆明、呼和浩特等省会城市甚至表现出了化债资源不足、偿债困难的情况，弱资质地区化债压力与债务风险凸显，各地亟需因地制宜优选更为积极有效的化债方式以顺利完成化债目标。本文从区域视角对各地后续化债路径提出了六大猜想，其中债务置换重组将成为更加重要的化债方式之一。值得注意的是，化债过程中仍需关注“防范风险的风险”，包括“全省一盘棋”化债格局下省内弱区域对强区域的拖累，再融资债放量带来的未来偿还压力，以及因过度追求化债速度和政绩而造成衍生风险等。  近年来地方政府隐债化解成效与现状  隐性债务持续推进“控增化存”，存量规模减少1/3以上。截至2022年末，中诚信国际口径隐债规模在52-58万亿间，增速 从2017年的18%以上压降至2022年的11%以下；截至2022年末，财政部口径隐性债务规模减少1/3以上。  广东、北京隐债全域清零，多地局部清零、超额完成化债任务。伴随地方政府“5-10年化债计划”持续推进，目前广东、北京已实现隐债全域清零，上海、江苏、内蒙古、青海等地实现局部清零，广西、宁夏隐债规模已化解50%以上，另有多地超额完成了2022年化债任务。  近年来各地隐债化解六大路径梳理  财政资金偿还是最直接的化债方式，财力较强区域应用较多。适用于财政实力雄厚、国有资产丰富区域，偿债资金对于政府性基金收入中的土地出让收入较为依赖。  多地开展债务置换及贷款置换，以时间换空间、低息换高息。地方债置换包括发行置换类地方债、发行偿还存量债务的再融资地方债；城投债置换的唯一案例为20瓦房02；部分 金融机构类债权人通过展期、降息、续贷等方式缓解城投企业信贷、非标债务压力。  发行借新还旧类债券，缓解城投企业流动性压力。发行募集资金用途为借新还旧的城投债偿还到期债券及存量债务，2023年1- 5月城投债借新还旧比例高达78.52%。  发挥地方国企资源优势，通过股权划转、信保基金等方式化债。一是灵活划拨国有上市公司股权至城投企业或国资委，变现后补充平台化债资金、缓解债务压力；二是地方国企出资参与信用保障基金、债务化解基金等，缓解平台流动性压力。  依托整合转型提升城投企业利润及资质，助力化债。一是注入股权、优质经营性资产、特许经营权等，提高利润水平、获得稳定现金流化债；二是强平台通过合并、划转、并购等方式整合弱平台，提高新主体信用等级，吸收新融资化债。  发行REITs盘活存量资产，利用回收资金化债。用REITs减轻基建资金对地方财政和债务性资金的依赖，降低地方政府、城投企业债务风险，此外不超过10%的净回收资金 可补充发起人流动资金，以缓解企业资金压力、增加偿债资金。  下一步各地隐债化解路径猜想  加大以时间换空间力度，有序开展地方债置换及债务重组，必要时考虑以中央政府加杠杆进行大规模置换。贵州、青海、四川宜宾、内蒙古呼和浩特积极争取建制市县化债试点；山东、贵州、天津、湖南、重庆等债务风险较高地区，辽宁、黑龙江等经济财力偏弱区域或谨慎推进债务重组。  财力雄厚地区继续安排财政资金化债,土地资源丰富地区加大出让力度。江苏、浙江、山东、上海、福建等东部财政实力雄厚或土地财政压力较小地区可继续推进。  加快建立地方政府偿债备付金制度，研究备付金用于化债的可行性。在全国各地推广建立地方政府偿债备付金制度，避免债券兑付风险，并研究用专项债偿债备付金偿还隐债或注资地方国企 信保基金 的可行性 。  用好国企资源开展市场化化债，合理推进股权划转及信保基金设立。贵州、四川、上海、江苏、浙江、山东等国企资源丰富、上市国企市值较高的地区可加大向平台企业的股权划转力度；云贵等高债务风险地区积极设立信保基金，行政层级上或由省级逐步向地市、区县级扩展。  以国企改革深化提升行动为契机，市县城投加速转型整合及化债。存量城投企业数量多、融资成本偏高的市县城投企业有望加速整合，湖南、安徽、江西、四川就此明确提出了2023年工作计划，实施确定性较高。  加大REITs发行力度并拓展投向领域，适当放宽资金使用限制。京沪粤等东部基础设施存量资产规模较大、经济金融资源发达地区仍是主力军，天津、四川、陕西、河南等地 积极跟进。www.ccxi.com.cn 地方债务风险与化解 系列二 如需订阅研究报告，敬请联系 中诚信国际品牌与投资人服务部 赵 耿 010-66428731； gzhao@ccxi.com.cn 1 地方债务风险与化解 系列二 区域视角下地方政府隐债化解路径梳理 www.ccxi.com.cn 2023年以来， 贵州、云南等地城投非标违约、公开债技术性违约事件频发，贵阳、昆明、呼和浩特等省会城市甚至表现出了化债资源不足、偿债困难的情况，弱资质地区化债压力与债务风险凸显。在各地“5-10年隐债化解计划”完成时限进一步迫近的背景下，各地亟需结合经济财政实力、债务负担、资源禀赋等实际情况优选化债路径，中长期仍 需坚持推进财政体制改革、从源头解决债务问题；短期看，在各地财政普遍承压的当下，债务置换重组将成为更加重要的化债方式之一，可在继续推进债券置换、贷款置换的同时研究探讨新一轮中央政府加杠杆的分类置换，加快建立地方政府偿债备付金制度并研究备付金用于化债的可行性，此外地方层面还可进一步发挥区域资源优势有序化债，如安排财政资金、用好国企资源、加速城投转型整合、发展REITs市场等。 一、近年来地方政府隐债化解成效与现状 自2014年《预算法》修订案及国发43号文发布以来，我国开启了“开前门、堵后门”的地方政府投融资管理新思路，通过开展2015年-2018年的大规模债券置换、实施财政部提出的6条化债措施1等对隐性债务进行了化解和规范管理，隐性债务快速扩张态势已得到一定遏制，财政部口径存量规模减少1/3以上。多地化债计划取得积极成效，广东、北京已实现隐性债务全域清零，上海、江苏、内蒙古、青海等地实现局部清零，广西、宁夏隐债规模已化解50%以上。 （一）隐性债务持续推进“控增化存”，存量规模减少1/3以上 近年来政策持续强调隐性债务“控增化存”，严监管下快速扩张态势得到一定遏制，中诚信国际统计口径2下隐性债务增速自2017年起整体波动下行，另据财政部披露其存量规模已减少1/3以上，风险有所缓释。自2014年《预算法》修订案及国发43号文发布以来，我国对地方政府债务管理工作的制度设计日趋完善，开启了“开前门、堵后门”的地方政府投资融管理新思路；尤其自2017年起，中央层面不断加强对隐性债务的管控，各地提出“5-10年化债计划”，央地共同努力下隐性债务快速扩张态势得到一定遏制。根据中诚信国际对隐性债务的估算口径，隐性债务增速自2017年起经历了“逐步放缓-疫情下止降回升-继续放缓”的过程，截至2022年末隐性债务规模在52万亿-58万亿之间，增速已从2017年的18%以上 1 包括安排财政资金偿还；出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还；利用项目结转资金、经营收入偿还；合规转化为企业经营性债务；通过借新还旧、展期等方式偿还；采取破产重整或清算方式化解。 2 中诚信国际界定的隐性债务主要包括融资平台、地方国企的债务以及PPP项目中政府付费项目、政府投资基金等内容。隐性债务的测算方法详见社会科学文献出版社2018年出版的《中国地方政府与融资平台债务分析报告》中《当前中国地方政府隐性债务风险研究》一文。 2 地方债务风险与化解 系列二 区域视角下地方政府隐债化解路径梳理 www.ccxi.com.cn 压降至2022年的11%以下；另据财政部披露，截至2022年末财政部口径的隐性债务规模已减少1/3以上，风险有所缓释。但值得注意的是，由于隐债存量规模仍较大且涉及范围广、程度深，仍需重点关注，防范风险再度积聚。 （二）广东、北京隐债全域清零，多地局部清零、超额完成化债任务 从各区域化债成效看3，伴随“5-10年化债计划”持续推进，目前广东、北京已实现隐性债务全域清零，上海、江苏、内蒙古、青海等地实现局部清零，广西、宁夏隐债规模已化解50%以上，另有多地超额完成了2022年化债任务。全域清零方面，广东、北京分别于2021年、2022年实现全域清零，上海虽暂未完成全域清零任务，但浦东、奉贤、崇明等6区已在2022年实现清零。局部清零方面，除经济财政实力雄厚的京沪粤外，其他省份的地市、区县一级积极推进隐债清零工作，部分中西部地方表现突出，如2022年内蒙古推动3个旗区实现隐债清零、青海部分州县实现隐债清零等；此外，西藏、陕西于2022年开启的局部清零工作也在推进中。此外，广西、宁夏、江苏、河南、陕西、甘肃、天津7省以及青海省本级超额完成2022年度化债任务，其中广西、宁夏隐性债务已化解全部规模的50%以上。 3 见各省（直辖市、自治区）近三年财政预算执行报告、财政决算报告、政府工作报告。 图1：近年来我国隐性债务规模增速整体波动下行 数据来源：Wind，中诚信国际区域风险数据库 表1：近年来各地区发文中关于隐债清零进度、化解进度的表述 7.20%4.69%10.72%0%5%10%15%20%25%30%201720182019202020212022口径一口径二口径三 3 地方债务风险与化解 系列二 区域视角下地方政府隐债化解路径梳理 www.ccxi.com.cn 二、 近年来各地隐债化解六大路径梳理 近年来，各地围绕2018年财政部提出的6条措施持续开展化债工作。其中，安排财政资金偿还、债务置换的方式运用较多，多地探索了金融机构贷款置换的化债方式，寻求实现“以时间换空间”的风险软着陆；同时，伴随国企改革的深入推进，部分地区积极开展城投转型并在此过程中化债，并充分挖掘优质国企资源，通过股权划转、设立信用保障基金等方式帮助困难城投企业应对流动性危机，助力化债进程稳妥推进；此外， 部分地区逐步探索以基础设施REITs盘活存量资产、化解存量债务的新途径。 （一）财政资金偿还是最直接的化债方式，财力较强区域应用较多 安排财政资金偿还是隐债化解的最直接方式，主要适用于财政实力雄厚地区，且偿债资金对政府性基金收入中的土地出让收入较为依赖，同时近年来各地加大了对地方行政事业性存量国有资产的盘活力度，可增厚一般公共预算收入中的非税收入进行偿债。以实现了全域隐债清零的广东、北京为例，其在预算执行和决算报告中较多提及了以财政资金、土地出让收入偿还方式，如广东江门市采取统筹财政资金、盘活存量资产资源偿还等措施实现2021年底隐债清零；肇庆市通过加大拆旧复垦、