2024年《政府工作报告》解读之二：新一轮“大规模设备更新”将激发多大投资潜能？

Ω 研究院 中银研究产品系列 ●《经济金融展望季报》 ●《中银调研》 ●《宏观观察》 ●《银行业观察》 ●《国际金融评论》 ●《国别/地区观察》 作者：周景彤中国银行研究院 梁婧中国银行研究院刘佩忠中国银行研究院 电话：010–66596623 签发人：陈卫东 审稿：周景彤梁婧联系人：王静刘佩忠 电话：010–66596623 ＊对外公开 ＊＊全辖传阅 ＊＊＊内参材料 2024年3月8日2024年第16期（总第527期） 2024年《政府工作报告》解读之二： 新一轮“大规模设备更新”将激发多大投资潜能？＊ 2024年2月23日，习近平总书记在中央财经委员会第四次会议上提出要“鼓励引导新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，鼓励汽车、家电等传统消费品以旧换新，推动耐用消费品以旧换新”。在刚刚召开的“两会”上，李强总理在《政府工作报告》中提出，要“积极扩大有效投资”“推动生产设备、服务设备更新和技术改造”。实施大规模设备更新改造是推动产业转型升级和提振内需的重要抓手，有利于促进生产和服务领域设备绿色化、智能化更新。与以往设备更新工程相比，本轮大规模设备更新“新”在供给与需求协同，生产和服务并重。预计本轮大规模设备更新将拉动整体固定资产投资增长1.2-1.5个百分点，带动GDP增长0.4个百分点左右。政策可考虑再次设立专项再贷款，通过采取税收减免和政府采购等举措调动企业积极性，在推动设备更新改造过程中坚持高标准引领，同时避免政策“一刀切”影响生产稳定。 新一轮“大规模设备更新”将激发多大投资潜能？ 2024年2月23日，习近平总书记在中央财经委员会第四次会议上提出要“鼓励引导新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，鼓励汽车、家电等传统消费品以旧换新，推动耐用消费品以旧换新”。在刚刚召开的“两会”上，李强总理在《政府工作报告》中提出，要“积极扩大有效投资”“推动生产设备、服务设备更新和技术改造”。实施大规模设备更新改造是推动产业转型升级和提振内需的重要抓手，有利于促进生产和服务领域设备绿色化、智能化更新。与以往设备更新工程相比，本轮大规模设备更新“新”在供给与需求协同，生产和服务并重。预计本轮大规模设备更新将拉动整体固定资产投资增长1.2-1.5个百分点，带动GDP增长0.4个百分点左右。政策可考虑再次设立专项再贷款，通过采取税收减免和政府采购等举措调动企业积极性， 在推动设备更新改造过程中坚持高标准引领，同时避免政策“一刀切”影响生产稳定。 一、推动大规模设备更新改造是当前推动产业升级和提振内需的重要举措 第一，当前我国处于制造业投资周期的下行阶段，需从存量更新中寻求投资增长点。法国经济学家朱格拉认为经济运行会经历“繁荣-危机-出清”三个阶段，通常一轮周期波动为8-10年。由于企业投资通常为顺周期行为，故“朱格拉周期”被普遍认为是设备等固定资产的投资周期，反映了企业投资的周期性波动。 1998年以来，我国大致经历了三轮较为完整的工业投资周期（图1）。第一轮为 1998-2008年，全球贸易驱动中国制造业投资扩张。自2001年中国加入WTO后，中国制造业的全球竞争优势逐渐显现，国际贸易拉动工业企业投资持续扩张，2004-2007年制造业投资平均增速达到34%。第二轮为2009-2016年，“四万亿”投资计划掀起新一轮投资热潮。我国政府针对全球金融危机适时出台包括“四万亿”投资计划在内的一系列经济刺激政策，房地产、基建等为代表的“铁公基”项目建设对产成品的需求带动了制造业扩大生产，形成了2010-2011年的投资高峰。第三轮为2017年以来，供给侧结构性改革对生产设备的高环保标准，叠加新一轮设备更新周期推动企业增加 设备投资。2018年，制造业固定资产投资达到9.5%的阶段性峰值。虽然2020年初疫情扰乱了正常经济运行，但国内生产迅速恢复和出口强劲再次推动制造业投资在2022年达到9.1%的高增速。 当前，我国制造业投资处于本轮周期的下行阶段。2023年以来，制造业投资增速整体放缓。从周期共振角度看，通常一轮投资周期内嵌套了多轮库存周期，并且新一轮库存周期将带动投资周期的启动。目前我国尚未进入全面补库存阶段，工业企业产成品库存增速处于低位（图2），制造业产能利用率相对偏低，尚不足以支持制造业进入新一轮全面扩张阶段。在此情况下，相较于大规模刺激需求“增量”的传统宏观政策，设备更新改造政策更加注重从“存量”中挖掘投资增长点，既顺应经济周期规律，也有利于为开启新一轮周期铺垫基础。 图1：1998年以来我国的制造业投资周期 % 60 55 50 45 40 35 30 25 20 5000户工业企业景气扩散指数:设备能力利用水平 5000户工业企业景气扩散指数:固定资产投资情况 资料来源：Wind，中国银行研究院 第二，实施大规模设备更新政策是扩大投资、稳定增长的重要抓手。当前我国经济的主要压力仍然是宏观需求不足和微观主体预期偏弱，实施大规模设备更新是推动内需回暖、提振市场预期的重要着力点。从投资构成来看，2023年设备工器具购置项目投资约占固定资产投资总额的14%左右；从建设性质来看，2023年改建投资约固定 资产投资总额的16%左右（图3），因而设备更新改造能对固定资产投资增长形成一定支撑。2022年各地实施的技术改造规划推动了传统制造业设备更新投资，2022年我国改建投资增长9%，拉动固定资产投资增长1.4个百分点左右。此外，当前我国价格水平持续低位运行，PPI同比连续16个月负增长。本轮设备更新改造将增加市场对于工业产成品的需求，推动物价水平逐步回升，进而改善居民和企业预期。 图2：2000年以来我国工业企业产成品库存增速变化 30 % 25 20 15 10 5 0 -5 资料来源：Wind，中国银行研究院 图3：按投资构成和建设性质划分固定资产投资组成结构 建筑安装工程设备工器具购置其他费用新建扩建改建 资料来源：Wind，中国银行研究院 第三，大规模设备更新也是推动产业高端化、智能化、绿色化的重要途径。本轮大规模设备更新要求着眼于我国高质量发展大局，坚持鼓励先进、淘汰落后，发挥能 耗、排放、技术等标准的牵引作用，推动重点领域设备更行改造，推进先进产能比重持续提升。这既是对2023年中央经济工作会议提出的“以提高技术、能耗、排放等标准为牵引，推动大规模设备更新和消费品以旧换新”工作的具体安排（表1），也是党的二十大报告中关于“推动制造业高端化、智能化、绿色化发展”精神的实际落地。 表1：近期重要会议对推动大规模设备更新的表述 时间 会议 相关表述 2023年12月 中央经济工作会议 着力扩大国内需求。要以提高技术、能耗、排放等标准为牵引，推动大规模设备更新和消费品以旧换新 2024年2月 中央财经委员会第四次会议 实行大规模设备更新和消费品以旧换新，将有力促进投资和消费，既利当前、更利长远。要推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造 2024年3月 3月1日国务院常务会议 推动新一轮大规模设备更新和消费品以旧换新，是党中央着眼于我国高质量发展大局作出的重大决策。更好发挥能耗、排放、技术等标准的牵引作用，有序推进重点行业设备、建筑和市政基础设施领域设备、交通运输设备和老旧农业机械、教育医疗设备等更新改造 2024年3月 十四届全国人大二次会议 推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造 资料来源：公开资料整理 从高端化角度看，设备更新改造的重点在于以提高技术水平为牵引，使用先进水平的产品设备，提高先进产能比重，从而优化工业部门生产供给。 从智能化角度看，设备更新改造有利于推动传统产业智能化、数字化转型，进而提高全要素生产率。根据中国信通院数据，2012-2022年，我国数字经济全要素生产率由1.66上升至1.75，快于同期国民经济全要素生产率提升速度（由1.29提升至1.35）。但分产业来看，第三产业数字经济全要素生产率由1.7上升至1.9，而第二产业则由1.65下降至1.54，第二产业数字化生产力仍有提升空间。2024年《政府工作报告》指出要“实施制造业数字化转型行动”，针对产业数字化转型的设备更新和 技术改造将以数字要素赋能传统产业生产，成为提升产业数字全要素生产率有力抓手。 从绿色化角度看，以能耗、排放为标准的设备更新将有助于实现降低能耗强度目标。《“十四五”节能减排综合工作方案》提出，到2025年全国单位国内生产总值能 源消耗比2020年下降13.5%。但根据国家发改委披露信息1，当前单位GDP能源消耗、单位GDP二氧化碳排放等指标下降进度滞后于“十四五”规划预期目标，仍需要进一步推动重点领域节能减碳改造。2023年，我国单位GDP能耗为0.553吨标准煤/万元，单位GDP能耗同比下降0.5%，能耗降低节奏较2017-2021年明显放缓（图4）。新一轮设备技术改造将引导产业部门提升节能标准、降低生产能耗，进一步推动完成能耗强度下降约束性指标。 图4：我国单位GDP能耗变化情况 吨标准煤/万元 -0.1 -0.1 % -0.5 -2.6 -2.7 -3.1 -3.7 0.650 -1 0.60 -2 0.55 -3 0.50-4 2017-012018-012019-012020-012021-012022-012023-01 单位GDP能耗单位GDP能耗同比 资料来源：Wind，中国银行研究院 二、本轮大规模设备更新改造聚焦重点用能设备节能减排、民生服务设备更新等领域，将对固定资产投资带来增量支撑 （一）重点用能设备节能减排、民生服务设备更新和市政交通领域改造等领域是本轮设备更新改造的重点 中央财经委员会第四次会议提出“推动各类生产设备、服务设备更新和技术改造”，3月1日国务院常务会议提出要“更好发挥能耗、排放、技术等标准的牵引作 1国家发改委《<中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要>实施中期评估报告》， 2023年12月。 用，有序推进重点行业设备、建筑和市政基础设施领域设备、交通运输设备和老旧农业机械、教育医疗设备等更新改造”。预计本次设备更新改造将集中于重点用能设备、教育医疗服务设备以及市政设施设备等领域。 一是推动重点用能产品设备节能、减排和降碳的更新改造。本轮大规模设备更新主要将能耗、排放、技术等标准作为牵引，将降低产能设备能耗、减少排放作为重点方向。在此方面，国家发改委等部门于2023年发布了《关于统筹节能降碳和回收利用加快重点领域产品设备更新改造的指导意见》，聚焦锅炉、电机、电力变压器、制冷、照明、家用电器等产品设备，积极推动企业开展更新改造（表2）。2024年2月，国家发改委等部门发布的《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平（2024年版）》（以下简称《能效新规》）进一步为本轮设备更新提供了用能标准和设备范围指南。《能效新规》将设备用能定为准入、节能和先进三级水平，将产品设备划分为工业设备、信息通信设备、交通运输设备、商用设备、家用电器、照明器具等6大类，包含了43种具体产品设备或设施，既包括工业锅炉、电机等工业设备，也包括数据中心、服务器、充电桩、通信基站等能耗增长较快的新型基建设施 （图5），基本实现重点用能产品设备全覆盖。 图5：《能效新规》各大类中涉及产品设备种类数量 12 11 10 4 4 2 12 10 8 6 4 2 0 资料来源：国家发改委《重点用能产品设备能效先进水平、节能水平和准入水平 （2024年版》 表2：重点领域产品设备更新改造目标 设备 涉及行业领域 设备更新目标 节能降耗目标 锅炉 电力、供热、石化、化工、钢铁、有色金属等行业 到2025年，通过实施锅炉更新改造，带动工业锅炉、电站锅炉平均运行热效率较2021年分别提高5个百分点、0.5个百分点 实现年节能量约3000万吨标准煤，年减排二氧化碳约8000万吨 电机 能源、工业、农业、建筑、交通等领域 到2025年，在运能效达到节能水平（能效2级）及以上的高效节能电机占比较2021