交通运输周专题：从《收费公路管理条例》看高速公路行业政策变化

2004年版：首次规范性文件出台 为加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，2004年8月国务院第61次常务会议通过《收费公路管理条例》，并于2004年11月1日起正式施行。 初版《收费公路管理条例》对收费公路建设和收费站的设置、收费公路权益的转让、收费公路的经营管理以及法律责任等方面做了详细的规定。 历次修订征求意见稿： 2013年修订征求意见稿：提出收费公路建设可利用社会融资方式，并提出经营性公路实行特许经营制度，针对国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响以及因改建扩容增加投资的情况，可适当调整收费年限。 2015年修订征求意见稿：本次修订的理念是“用路者付费、差别化负担”，并遵循用路者付费、政府性债务风险可控、鼓励社会资本投资、加强政府监管的原则。 2018年修订征求意见稿：2018年交通运输部组织修订新的征求意见稿，本次修订遵循兼顾公平与效率、防范化解重大风险、促进可持续发展等原则，明确提出提高收费公路设置门槛并严格控制收费公路规模,明确投资规模大、回报周期长的收费公路收费期限可以超过30年。 行业问题突出，正式条例出台呼之欲出 目前高速公路行业新路建设及改扩建项目、偿债及养护管理成本不断增长，收支缺口呈逐年扩大趋势，行业债务压力加大，为适应收费公路可持续发展的要求，现行《收费公路管理条例》部分制度亟需调整。 展望：在收费期限以及到期后收费等方面有望做出正式修订 为吸引更多社会资本参与收费公路建设，使社会资本方实现合理回报，近年来部分省份在收费年限等方面进行了政策探索。就行业层面而言，解决高速公路收费期限及到期后收费问题有助于缓解行业的资金与债务压力，增加对社会资本投资吸引力，另一方面，基于上市公司角度，高速公路收费期限关系到高速主体持续经营问题，行业估值水平一直因经营期限受到压制，如能在收费年限方面有所突破，行业估值水平也有望受到提振。 风险提示：宏观经济下行；车流量增速不及预期；收费政策变化。 1.2004年版：首次规范性文件出台 为了加强对收费公路的管理，规范公路收费行为，维护收费公路的经营管理者和使用者的合法权益，促进公路事业的发展，2004年8月国务院第61次常务会议通过《收费公路管理条例》，并于2004年11月1日起正式施行。 初版《收费公路管理条例》对收费公路建设和收费站的设置、收费公路权益的转让、收费公路的经营管理以及法律责任等方面做了详细的规定。 图表1：2004年版《收费公路管理条例》主要要点 2.历次修订征求意见稿变化 我国高速公路发展，2004版《收费公路管理条例》部分条款具有一定局限性，交通运输部于2013、2015和2018年组织开展《收费公路管理条例》的修订工作并进行公开征求意见，对收费年限和收费标准等多个方面做了局部调整。 2.12013年修订稿：收费公路建设可利用社会融资方式 2013年，交通运输部就2004年《收费公路管理条例》首次公开征求意见，对部分条款进行修改。在此版征求意见稿中，首次提出收费公路建设可利用社会融资方式，并提出经营性公路实行特许经营制度，由投资者与交通运输主管部门签订特许经营协议。针对国家实施免费政策给经营管理者合法收益造成影响以及因改建扩容增加投资的情况，可适当调整收费年限。 图表2：《收费公路管理条例》（修正案征求意见稿2013）主要修订要点 2.22015年修订稿：用路者付费、差别化负担 根据2015年交通运输部对于《收费公路管理条例》的修订说明，随着经济社会的快速发展、国家公路网的逐步完善以及国家财税体制改革的推进，对2004年出台的《收费公路管理条例》部分制度进行修订。本次修订的理念是“用路者付费、差别化负担”，并遵循用路者付费、政府性债务风险可控、鼓励社会资本投资、加强政府监管的原则。 本次修订稿确立“收费”与“收税”长期并行的两个公路体系发展模式，调整政府收费公路统借统还制度并明确经营性公路实行特许经营制度。在收费经营期限问题上，明确政府收费公路中的高速公路实行统借统还，以该路网实际偿债期为准确定收费期限。特许经营公路的经营期限按照收回投资并有合理回报的原则确定，其中高速公路的经营期限一般不得超过30年，对于投资规模大、回报周期长的高速公路，可以约定超过30年的特许经营期限。 图表3：《收费公路管理条例》（修订征求意见稿2015）主要修订要点 2.32018年修订稿：兼顾公平与效率 伴随着国家财税体制、投融资体制等改革深入推进，为适应收费公路行业的发展变化，2018年交通运输部组织修订新的征求意见稿。在前次修订“用路者付费、差别化负担”的理念基础之上，本次修订遵循兼顾公平与效率、防范化解重大风险、促进可持续发展等原则。 本次修订稿提高收费公路设置门槛并严格控制收费公路规模,完善政府收费公路“统借统还”制度，建立养护管理收费制度，并明确收费公路的偿债期限和经营期限，对于投资规模大、回报周期长的收费公路收费期限可超过30年，以有效吸引社会资本投资收费公路建设。 图表4：《收费公路管理条例》（修订征求意见稿2018）主要修订要点 3.行业问题突出，正式修订稿出台呼之欲出 目前高速公路行业新路建设及改扩建项目、偿债及养护管理成本不断增长，收支缺口呈逐年扩大趋势，行业债务压力加大，为适应收费公路可持续发展的要求，现行《收费公路管理条例》部分制度亟需调整。 3.1建设成本高企，养护资金需求较大 伴随着土地、人工等成本的提高，目前新路以及存量路产改扩建的建设成本显著提高，从高速公路上市公司部分在建项目的建设费用来看，单公里造价基本在1.5亿元以上，广东地区部分项目造价甚至超过3亿元。伴随着项目收益下降，高速公路建设的融资难度加大，社会资本投资意愿不强。 高速公路作为重要基础设施，其管理和养护业需要持续大量的资金投入。2021年，全国高速公路支出1.23万亿元，其中养护经费694亿元，2013-2021年均复合增速为9.8%。经过30年快速发展，高速公路网已基本成型并不断完善，高速公路养护需求也会持续增加。据中国交通报社测算，“十四五”期间高速公路年均养护资金需求约为800亿元，是“十三五”期投入的1.9倍。 据2018年交通运输部对于《收费公路管理条例》的修订说明，目前收费高速公路养护管理资金主要来源于通行费收入，非收费普通公路养护管理资金主要来源于燃油税资金，在燃油税难以满足普通公路养护资金需求的情况下，难以保障高速公路的养护管理需求。 图表5：上市公司部分在建项目单公里建设费用 图表6：2013-2021年高速公路养护费用 3.2收支缺口逐年扩大，债务负担加剧 2013年以来，我国高速公路行业一直面临着入不敷出的情况，且收支缺口面临逐年扩大的态势。据2021年全国收费公路统计公报，2021年全国高速公路通行费收入为6232.0亿元，而全年支出为12279.3亿元，收支缺口高达6047.3亿元。 图表7：2013-2021年高速公路收支情况（单位：亿元） 图表8：2013-2021年高速公路收支缺口 在收支缺口日益扩大的情况下，我国高速公路债务总量持续增加。2021年，全国收费高速公路债务余额为7.49万亿元，相比2020年增加约0.79万亿元，还本付息增速显著快于通行费收入增速，通行费收入对债务利息支出的覆盖能力波动下降。 图表9：2013-2021年高速公路债务情况（单位：亿元） 图表10：2015-2021年高速公路债务情况 4.展望：在收费期限以及到期后收费等方面有望做出正式修订 针对上述问题，为吸引更多社会资本参与收费公路建设，近年来部分省份在收费年限等方面进行了政策探索，部分高速公路PPP项目的路产收费期限可延长至40-45年，以使社会资本方实现合理回报。 图表11：部分省份高速公路收费政策探索 我国主要干线高速公路多数于90年代后期至21世纪初建成，按目前现行政策收费期限将至，且多数即将进入改扩建高峰期，建设资金需求及存量路产的养护资金需求较大。根据2018年交通运输部对于《收费公路管理条例》的修订说明，收费公路政策需保护收费公路使用者、投资者、债权人、经营管理者多个利益相关方的合法权益。就行业层面而言，解决高速公路收费期限及到期后收费问题有助于缓解行业的资金与债务压力，增加对社会资本投资吸引力，另一方面，基于上市公司角度，高速公路收费期限关系到高速主体持续经营问题，行业估值水平一直因经营期限受到压制，如能在收费年限方面有所突破，行业估值水平也有望受到提振。 5.风险提示 宏观经济下行：高速公路行业车流量与宏观经济紧密相关，若经济复苏程度不及预期，运输需求将受到负面影响； 车流量增速不及预期：关注标的旗下路产若受到路网分流或建设进度不及预期，车流量增长将受到压制； 收费政策变化：若国家层面再次出台全面通行费优惠政策，高速主体收入水平将受到负面影响。