2023年10月第二期《区域动态》撒哈拉以南非洲地区

区域动态（撒哈拉以南非洲） 目录 专题聚焦2 从宣传战到文化外交：美国对非“青年领袖计划”的历史、现状及影响2 各国动态11 肯尼亚11 坦桑尼亚11 尼日利亚12 索马里13 专题聚焦 从宣传战到文化外交：美国对非“青年领袖计划”的历史、现 状及影响 2022年12月，拜登政府举办第二届美国非洲领导人峰会，期间主持召开了“非洲和侨民青年领袖论坛”（AfricanandDiasporaYoungLeadersForum），旨在其新发布的对非战略指引下，增强美非侨民参与度的伙伴关系。自拜登就职以来，美国已在教育和青年领导力项目方面投资超过3.85亿美元，本届美国政府宣布将采取系列举措加大“非洲青年领袖倡议”的推进。该倡议萌芽于冷战时期，在提升美国对非影响力、输出美国价值观、密切美非文化交流等方面所发挥着重要作用，并随国际格局的变迁不断转变，是影响美国对非政策的重要维度。鉴于此，有必要对这一倡议的历史、进展以及影响进行探究。 本文首先梳理美国对非“青年领袖计划”政策的历史与特征。其次，介绍冷战前后几届政府的政策过程，分析美国如何通过实施非洲青年领袖计划，如“外国学生领袖计划” （ForeignStudentLeadershipProject）、“非洲青年领袖计划（YoungAfricanLeadersInitiative,YALI）”和“非洲青年领袖交流项目（YoungAfricanLeadersExchange）”等，加强对非洲青年和美国的非裔侨民群体的影响与控制。本文最后将总结美国“青年领袖计划”对非洲的影响。 一、美国对非“青年领袖计划”政策历史 （一）冷战时期：意识形态下的宣传战 二战结束后，美国出于对苏联威胁的恐惧和将自身制度视为世界最终选择的信念，在与苏联的竞争中，根据其国家安全利益开始组织和设计文化外交计划。美国遏制战略 （Containment）的设计师乔治·凯南(GeorgeF.Kennan)曾呼吁“让我们尽一切可能进行最大限度的文化交流”。凯南认为，文化接触的使命是“消除世界舆论对美国的负面印象”。自此，美国政府从冷战政治的角度出发制定了新的文化政策，并广泛依靠政治言论、立法措施和财政支持，动员美国社会通过教育交流开展文化外交。 随着冷战不断向发展中国家扩展，美国政府对外宣传的目标也发生了转变，发展中国家的学生领袖成为美国宣传战决策者决心争取的主要目标之一。美国历任总统以及美国政府和民间团体为此曾经做了长期的努力。以“外国学生领袖计划”为代表的系列青年领袖项目，萌芽于杜鲁门总统时期，启动于艾森豪威尔总统任期，在肯尼迪总统和约翰逊总统时期进一步发展、完善，成为美国公关及冷战意识形态战场上的重要工具。 从艾森豪威尔政府时期，美国政府将文化外交和政治宣传的作用放置在十分重要的位置。其主要目标是赢得发展中国家学生领袖的心灵和思想，以便在他们的影响下使越来越多的青 年对美产生向心力，并通过他们最终影响其所在国的政治走向。自20世纪50年代中期开始，美国政府将争夺发展中国家视为赢得冷战胜利的关键所在，加大了与“美国全国学生联合会” （NationalStudentAssociation）等非政府组织的合作力度，同时资助这一组织策划制订和实施了对发展中国家的学生领袖计划，试图通过此举将发展中国家逐步纳入以美国为首的西方阵营。 1956年初，艾森豪威尔政府制订了“外国学生领袖计划”（ForeignStudentLeadershipProgram，以下简称“FSLP”）以应对冷战时期国际政治和外交挑战。该计划的主要内容为培训外国学生领袖，旨在为来自不同国家的外国学生提供领导力培训，包括政治、社会、经济、文化等多个领域的课程，以帮助学生获得广泛的知识和技能，使他们能够在返回自己的国家时担任重要领导职务。该计划的一个主要目标是传播反共主义观念，鼓励外国学生理解美国的反共立场，并将这些观念传递回自己国家开展反共行动。FSLP名义上鼓励文化交流，以帮助外国学生更好地了解美国文化和社会制度，而实质上意在通过意识形态宣传培养他们成为理想的美国式“自由世界”代理人。 在肯尼迪和约翰逊两任总统时期，“青年领袖计划”进一步深入推进。肯尼迪上台执政后，为了吸引更多的发展中国家学生领袖，他将“外国学生领袖计划”变换为“青年领袖计划”（TheYouthProgram），借此加大对第三世界未来领袖的影响，使其抵制共产主义宣传，坚定地与西方国家站在一起。 1962年4月，美国国务卿腊斯克指导推动了美国“青年领袖项目”的全面规划。一个名为“部际青年委员会”的组织成立起来，成为美国重要的青年政策制定、执行与协调的机构，肯尼迪总统对此予以肯定，认为委员会的工作极其重要，青年领袖项目也要成为美国政府内高度优先性的活动。与此同时，美国国会还出台了“共同教育和文化交流法案”“国际教育法案”，为青年领袖相关项目的实施提供了制度保障。美国的“青年领袖计划”也在发展中国家不断扩展，如针对非洲这一计划项目，1964年新增了517个资助名额，为非洲具有领袖潜质的难民学生提供的教育交流资助人数也在三年时间内增长了近三倍。 “部际青年委员会”还在谋求制定“青年政策”相关文件，以规范指导各方。关于“青年政策”的目标，“部际青年委员会”认为：美国必须获得对发展中国家青年领袖的绝对影响力，美国应当在不诉诸武力的情况下，在发展中国家挫败并破坏共产主义的进攻。对于如何开展好青年领袖项目，文件认为可分三步：识别潜在领袖、接触和培养他们，影响他们的思想和观念。“部际青年委员会”的一份重要报告成果“重视青年——接触并影响正在兴起的青年领袖”，起草于肯尼迪政府时期，完成及被批准则在约翰逊政府时期。 然而与肯尼迪政府时期不同，约翰逊政府时期面临着美国青年的越战反战浪潮，开展“青年领袖项目”就多了诸多顾忌。到约翰逊政府时期，由于美国国内的学生运动此起彼伏，美国政府决策层对继续实施青年领袖项目产生分歧，最终不得不寻求新途径来争夺发展中国家学生领袖的思想，从而导致这一计划受到各方面的冷落。 （二）后冷战时期：文化输出下的公共外交 冷战结束后，历届美国政府的“青年领袖项目”等政策逐步淡化意识形态色彩，开始转向以文化输出为基点的公共外交。奥巴马政府于2010年首次启动“非洲青年领袖倡议”项目（YALI），该项目通过支持新一代非洲领导人推动经济增长、加强民主治理和帮助非洲大陆发展和繁荣公民社会结构，实质上旨在投资下一代非洲领导人并加强美非之间的伙伴关系。YALI由白宫和美国国务院与美国国际开发署（USAID）和和平队（PeaceCorps）合作领导，目的是在关键领域建立享有盛誉的领导人网络，巩固美非间的紧密联系，并在非洲提供后续领导机会，加强输出美式民主制度和刺激非洲经济增长。 美国国务卿克里在YALI峰会上致开幕辞时特别强调，美要把资金投入到“非洲大陆最珍贵的‘自然资源’—这里的人”。该倡议通过“曼德拉华盛顿奖学金”、“在线YALI”、以及设在加纳、肯尼亚、塞内加尔和南非的四个“地区领导力训练中心”，为非洲青年领袖提供教育培训并建立关系网络。美国国务院还通过与当地青年领袖举办的一系列论坛来支持该倡议，其中包括总统非洲青年领袖论坛、第一夫人非洲青年女性领袖论坛以及非洲青年领袖创新峰会和指导伙伴关系以及撒哈拉以南非洲地区随后的2000多个青年项目。 “非洲青年领袖倡议”体现了美国政府对非洲青年的重视，该项目现已成为美国发展对非关系的重要政策工具，对美非关系的深化起到了重要推动作用。奥巴马任期结束后，特朗普与拜登政府仍对此保持高度关注与持续支持，项目启动至今已培养超过24万名校友，非 洲青年领袖倡议网络社区成员也已超过70万。该倡议的实施在培养非洲青年领袖上也的确取得了一定效果。特朗普政府时期负责非洲事务的助理国务卿蒂博尔·纳吉曾指出，“非洲青年领袖倡议”取得了“高级别”的成功：一名2014年的索马里校友，因致力于帮助参与 索马里武装民兵组织的年轻人获得康复而获得了2019年诺贝尔和平奖提名，一名2016年的 校友则成为苏丹文职过渡政府的内阁成员。 拜登政府上台后试图在非洲推行“价值观外交”，其2022年发布的《美国对撒哈拉以南非洲战略》（U.S.StrategyTowardSub-SaharanAfrica）企图形塑“21世纪美非伙伴关系”，提出培育“开放性与开放社会”等内容，并体现妇女和青年的声音。2022年美非峰会期间，美国副总统哈里斯宣布，美国政府计划与国会合作在未来几年内向“非洲青年领袖倡议”提供超过一亿美元的资助，“用以支持寻求创新、多样化的非洲青年男女在21世纪的经济中脱颖而出，并促进非洲社区、国家和大陆的变革”。 二、美国对非“青年领袖计划”路径变迁 美国对非“青年领袖计划”最初起源于美苏争霸期间，并随着国际局势的变化而不断发展和调整。进入新世纪以来，美国对非“青年领袖计划”很大程度上强化了为维护和拓展自身国家利益和全球战略的政策工具色彩。尤其近年来中美竞争日益激烈的背景下，非洲国家及其青年群体成为美国争夺影响力的焦点，其政策路径也呈现出明显变迁。 一方面，美国对非“青年领袖计划”的目标群体从青年转向侨民。冷战时期，美国为拉拢第三世界国家的人才，其政策十分重视对当地青年群体的投资。高等教育作为发展主义下争夺第三世界国家政策的一部分，既成为美苏列强的地缘战略关注点，也成为非洲民族主义领导人政治计划的核心要素。在当时，苏联和美国政府将培训非洲精英视为增强地区影响力的一种手段。基于教育是这些发展中国家现代化的决定性因素的理念，苏联和美国先后在20世纪50年代末开始投资于非洲教育。事实上，与苏联的竞争对于20世纪下半叶美国教育交流项目的建立起到了决定性作用。 20世纪60年代初，当大多数非洲国家获得独立时，尽管非洲大陆的高等教育机会仍然稀缺，但培训能够实施国家建设项目的人员对于新的非洲政府来说已成为当务之急。在与前殖民宗主国和苏联竞争的背景下，美国决定设立奖学金项目，用于培养后殖民时期的非洲精英，其中便包括美国大学非洲奖学金计划（ASPAU）。除了美国政府的冷战动机之外，泛非联系和大学倡议对于在美国对非宣传教育的项目奠定基础也至关重要。ASPAU是包括政府、慈善组织和学术机构的多个参与者的产物，包含政治、发展和教育三重目标。作为美国第一个针对几乎所有非洲国家的重要奖学金计划，它在1961年至1975年间，资助了来自 34个国家近1600名在美求学的学生。ASPAU虽然是作为非洲发展援助计划而构思和提出，但其项目非常精英化，美国政府支持严格的选拔程序，以有助于确定非洲未来的领导人。在当时，具备领袖特质的非洲青年是美国重点关注和投资的对象。 奥巴马政府时期设立的“非洲青年领袖倡议”（YALI）奖学金，其政策目标群体延续此前对非洲青年的关注。YALI为非洲年轻领导人提供美国一些顶尖大学的领导力培训机会，以扩展他们的领导技能和知识，并将宣布新的公私合作伙伴关系，为非洲年轻领导人创建一系列计划、平台和支持。这些新投资将包括在非洲建立四个区域领导力中心、大量在线课程和资源，以及种子资金、指导和交流机会。 而在拜登政府时期，美国针对撒哈拉以南非洲地区的新战略将“伙伴关系”放置于优先事项，其中突出非洲侨民和青年在塑造和加强美非伙伴关系方面发挥的巨大作用。在去年美非峰会期间，拜登举办了非洲和侨民青年领袖论坛（AfricanandDiasporaYoungLeadersForum），他强调提升与非洲侨民参与度的伙伴关系，并在论坛期间宣布成立了有关非裔侨民在美国的参与的总统咨询委员会（President’sAdvisoryCouncilonAfricanDiasporaEngagementintheUnitedStates，PAC-ADE）。该委员会由来自非裔美国人和非裔移民社区的多元代表组成，将在此后加强美国官员与非裔侨民之间的对话，鼓励促进美国非裔侨民的公平和机会，并加强非洲社区、全球非裔侨民和美国之间的文化、社会、政治和经济联系的努力