2023年8月第二期《区域动态》撒哈拉以南非洲地区

区域动态（撒哈拉以南非洲） 目录 专题聚焦2 美国对非经济政策概述及其影响2 各国动态13 埃塞俄比亚13 肯尼亚13 南非14 索马里14 专题聚焦 美国对非经济政策概述及其影响 2022年8月，正当美国国务卿安东尼·布林肯访问撒哈拉以南非洲加强外交关系之际，拜登政府发布了新的美国撒哈拉以南非洲战略。该报告阐述了美国政府对该地区的愿景，新战略的重点领域之一便是重振经济联系，以加强美非关系并刺激非洲大陆的投资和贸易。同年12月，美国总统拜登在华盛顿举行的美非领导人峰会上表示将“全力投入非洲未来”，承诺要建立金额高达数十亿美元的政府基金和私人投资，帮助非洲改善其医疗设施、基础设施、以及商业和技术等诸多领域。今年初，美国财政部长珍妮特·耶伦及副总统哈里斯先后开启非洲行，表示将增加对非投资，帮助刺激经济增长，以抗衡中国在非与日俱增的影响力。新一届美国政府的一系列政策攻势显示出对非态度的极大转变，其对非洲政策的重视可见一斑。 近年来，随着大国博弈愈发激烈，美国加速了在全球范围内与中国进行战略竞争与对抗的步伐，而非洲日益被美国视为争夺影响力的“战场”。在经济领域，随着非洲内外形势的快速转变，美国自冷战以来对非经济政策也呈现出新特征。那么，冷战前后，非洲对美地缘战略意义有何不同？美国对非洲经济战略经历了怎样的转变？为此，本文将梳理自美冷战以来国对非经济政策的历史，分析当前美国政府对非系列经济政策，并评估其对非洲经济发展的影响。 一、美国对非洲经济政策的历史演变与特点 从冷战时期至今，美国对非洲的经济政策经历了多个阶段，发生了重大变化，从整体上反映了伴随国际政治和经济环境的演变，美国对非洲的战略目标和利益的调整。 （一）冷战时期 在冷战时期，美国对非洲的经济政策是其整体外交政策的一部分，主要以“反共”为导向。基于价值理念分歧与经济利益差异，美国在非洲同苏联展开了一场旷日持久的势力范围之争。美国将非洲视为全球政治斗争的一部分，试图通过经济援助和贸易合作来争取非洲国家的支持，以遏制苏联和中国等共产主义国家在非洲的影响，具体体现在以下几个方面： 首先，美国出于遏制苏联的地缘政治考量，向非洲国家提供了大量经济援助。通过拉拢非洲国家壮大己方阵营，以取得与苏联在非斗争的胜利，是美国对非援助政策的首要目标。这些经济援助涵盖多个领域，包括基础设施建设、农业发展、教育和卫生等。其中一些项目还涉及非洲国家的战略资源，如石油和矿产资源等。其次，美国与一些非洲国家签订贸易协议，以促进双方之间的经济交流和合作。美国希望通过贸易合作加强与非洲的经济联系，并试图将非洲纳入到自由市场经济的体系中，从而遏制共产主义在非洲的扩张。 然而，在冷战期间的几十年里，美国的非洲政策一直深受两极格局影响，白宫依据地缘政治制定的对非政策在很大程度上是对苏联威胁作出的反应。因此，该时期的政策存在意识形态导向的弊病。例如，美国将物质援助作为胁迫非洲国家进行“民主化”改革的筹码，在支持一些非洲国家发展并对其进行经济援助的同时干涉这些国家的内政，以确保它们在国际事务中与自身保持一致。此外，在当时，美非关系倾向于权力政治的平衡，美国常把非洲国家视作帮助自身获取战略利益的马前卒，而非开展良性经济互动的伙伴。美国的援助往往偏向那些在地缘政治上对美国有重要战略意义的国家，而对其他贫困国家的援助则相对较少。这成为非洲国家间经济差距不断扩大的重要原因之一。 （二）后冷战时期 随着冷战结束，美国对非洲的经济政策也发生了调整。最初,美国认为撒哈拉以南非洲市场存在诸多弊端,并不重视其开发,导致美非间贸易发展缓慢。但自克林顿政府第二任期开始,美国全面调整了对非洲的经济政策,开始面向非洲开放市场,大力拓展对非能源进口,加强对非资金、技术支持,并在此基础上推动非洲的经济改革。美国之所以全面调整冷战后的对非经济政策,主要有两方面原因：一方面，非洲经济潜力从20世纪90年代中期开始逐渐释放,这对美产生了极大吸引力；另一方面,法国等欧洲前殖民势力回归非洲，以及中国等新兴国家加强对非洲的能源开发，迫使美国不得不应对竞争。因此，在后冷战时期，美国重新评估了对非洲的战略目标和利益，试图在新国际环境下确立更加多元化的合作方式。 这种新的合作方式首先体现在更强调自由贸易的重要性。贸易对于20世纪90年代的美国至关重要，市场开放协议便是该时期取得的重大成就。冷战结束不久，美国开始推进与非洲国家签订自由贸易协议，旨在促进双边和多边贸易合作。自克林顿政府以来，美国还一直强调贸易、投资以及非洲日益壮大的中产阶级中所蕴藏的良机。2000年5月，美国签署了《非洲增长与机遇法案》（AfricanGrowthandOpportunityAct，AGOA），开启了非洲商品进军美国市场的大门。AGOA同时惠及南非、莱索托等大小国家，是20世纪90年代中后期“贸易而非援助”言论的制度化体现。其中，美国和非洲领导人一致认为，增加美国市场准入对于促进非洲经济增长和发展，比几十年来的外国援助更有效。该法案明确了发展美非贸易关系的基本原则和主要目标，旨在为美非之间的贸易和投资提供牢固稳定的渠道，以促进美国对非洲的贸易增长以及美非间的经济合作。自获批以来，该法案为非洲对美出口6500种产品提供免税便利，一定程度上提高了非洲国家在国际市场上的竞争力。此外，AGOA通过刺激私营部门增长和创造就业机会，有利于促进非洲部分地区长期、可持续的增长，解决其结构性挑战。 其次，更加强调市场经济的重要性。在冷战结束后，非洲国家纷纷进行经济改革，推动市场化和私有化。美国鼓励非洲国家进行经济改革和市场化，并提供相应的援助和支持，以推动非洲国家的经济发展。例如，2000年出台的《非洲增长与机遇法案》不仅从制度上加 强了美国与非洲国家的经贸关系，还为非洲国家实现经济改革提供了激励机制，旨在帮助它们继续开放经济并建立自由市场，融入国际市场。 此外，美国扩大了对非资金技术支持。进入新世纪以来，非洲巨大的经济潜力、日益融入全球的广阔市场、不断扩大的基础设施以及人口的激增，为美国增强在非洲大陆的贸易和投资关系提供了绝佳机会。一方面，美国政府政府扩大了在非洲的经济参与。自2008年以来，美国商务部在非洲大陆的业务增加了一倍，在安哥拉、坦桑尼亚、埃塞俄比亚和莫桑比克开设了新办事处，并在非洲开发银行重新建立了业务。美国贸易和发展署（USTDA）在尼日利亚设立办事处并在肯尼亚重启工作，海外私人投资公司（OPIC）在肯尼亚、南非和科特迪瓦设立办事处。美国国际开发署（USAID）在撒哈拉以南非洲地区部署了40多名实地交易顾问跟踪“电力非洲倡议”（PowerAfrica）项目并提供技术支持，以为私营部门投资能源领域创造有利环境。另一方面，美政府扩大了对支持非洲贸易投资的政策工具使用范围。美国政府的十几个部门和机构提供了一套金融和技术工具和计划，以支持希望与非洲进行贸易投资以及海外投融资的美国企业，提供部分贷款和风险担保，支持项目准备、可行性研究和培训，以及出口咨询和市场分析。美国国务院还支持本国公司促进东道国政府改革，以改善投资环境。 然而，这一时期美国对非洲经济政策也面临一些挑战。非洲国家的经济改革进程并不一致，一些国家面临政治和经济困难，导致不稳定和不确定性。部分非洲国家在当时被第三波民主化浪潮强行带入选举政治，致许多非洲国家民主转型失范，不但没有实现预期的发展效果，反而深受族群冲突、军事政变、恐怖袭击、宗教矛盾等不稳定因素侵扰。其次，随着全球化推进，非洲国家面临着来自其他大国和新兴市场国家的竞争，美国不得不在对非洲的经济合作中考虑到其他国家的影响。 （三）当前美国对非洲经济政策的主要特点 近年来，美国对非洲的经济政策持续演变。作为美国全球战略调整的一部分，特朗普政府从政策上完成美国对非关系方向性调整或战略转型，拜登政府将之完善并付诸实践。较之特朗普政府，拜登政府的对非政策既有美国对非政策本身的目标追求，亦契合美国全球战略的目标指向，这使得其在非洲的布局更具战略性和全局性，同时也是促使其变换策略强化与非洲关系的驱动力。具体来看呈现出以下特点： 首先，美国对非洲的经济合作更加多样化。美国不再将经济援助和贸易合作作为唯一的合作方式，而是鼓励投资、商业合作和基础设施建设等多个领域的合作。美国鼓励非洲国家吸引外国投资，支持民间企业参与非洲的经济建设，以推动非洲国家的经济发展。近年来，非洲融入全球市场、人口激增以及整个大陆蓬勃的创新创业精神为美国在非投资提供了机会。俄乌冲突所引发的新一轮全球变局，也使非洲在地缘政治中的战略地位迅速改变，正成为大国角逐的新舞台。在非洲内外现状发生变化的背景下，拜登政府对非经济政策产生了新的内容及特点，深化非洲域内经贸联系，通过对非援助促进两国企业的接触。2021年7月， 拜登宣布美国将开启“一起共建繁荣非洲”项目（ProsperAfricaBuildTogetherCampaign），旨在帮助非洲国家的基础设施建设，在促进非洲经济增长的同时加强美非企业间互动、扩大双边商业联系，为美国参与非洲的未来提供良好机会。 其次，随着全球化和科技进步的推进，美国鼓励私营部门在非洲投资和开展商业活动。跨国公司在非洲的投资逐渐增加，为非洲经济的发展带来了新动力。2021年以来，美国私营部门已在非洲达成了价值86亿美元的投资协议。同时，美国也推动在数字经济、信息技术和绿色经济等领域与非洲进行合作，以促进创新和可持续发展。例如，2022年6月，拜登在启动全球基础设施和投资伙伴关系（PartnershipforGlobalInfrastructureandInvestment，PGII）时宣称其“数位投资计划”（DigitalInvestProgram）动员了3.35亿美元的私人资金，在非洲、亚洲和拉丁美洲提供安全的网络设备。同年8月，拜登政府启动了旨在整个非洲大陆扩大数字接入和扫盲的“非洲数字转型”（DigitalTransformationwithAfrica，DTA）项目。在与国会合作之下，这项新倡议拟根据非洲联盟《非洲数字转型战略》（AfricanUnion’sDigitalTransformationStrategy），向非洲投入超过3.5亿美元的资金，并促成超过4.5亿美元的融资承诺，以促进非洲各国家开展数字经济建设。 再次，当前美国对非洲经济政策更加注重可持续发展和环境保护。美国支持非洲国家推进可持续发展的计划和项目，努力实现经济增长与环境保护的平衡。由于许多最易受气候变化影响的国家位于非洲，美国也十分重视非洲国家在气变议题上发挥的关键作用。在2022 年11月举行的联合国气候大会（COP27）上，拜登宣布美国计划提供1.5亿美元的新资金，加快实施总统针对适应与复原力的紧急计划（President’sEmergencyPlanforAdaptationandResilience，PREPARE），致力于帮助非洲脆弱国家和社区适应和驾驭气候变化造成的影响。同年12月举行的美非领导人峰会（U.S.-AfricanLeadersSummit）期间，白宫申明将打造支持保护自然、适应气候和公平能源转型的美国–非洲合作关系。新的行动包括在电力非洲 （PowerAfrica）与繁荣非洲（ProsperAfrica）倡议下共同建立美国–非洲技术能源网（U.S.-AfricaCleanTechEnergyNetwork，简称CTEN），以连接美国和非洲的清洁技术能源公司，在能够利用技术增加可靠供电的地方推广市场机会。此外，美国国际发展署（USAID）准备为非洲设施和基金提供1000万美元，聚集私人投资和捐助者共同为大型气候方案提供支持。其倡议的气候行动基础结构设施（TheClimateActionInfrastructureFacility，CAIF）将使美国国际发展署能够为将多方投资者和捐助者汇聚起的设施和基金提供帮助，从而对新兴和前沿市场的大规模气候方案进行投资。 最后，大国竞争深刻影响着美国对非经济战略。自21世纪以来，随着中