2023年9月第二期《区域动态》撒哈拉以南非洲地区

区域动态（撒哈拉以南非洲） 目录 专题聚焦2 美国对非公共外交：起源与早期发展2 各国动态13 南非13 几内亚13 卢旺达13 刚果（金）14 专题聚焦 美国对非公共外交：起源与早期发展 长期以来，美国对非外交政策始终是学术界的研究热点，但前人研究往往着眼于美国与非洲国家之间的官方外交，鲜有文献专门探讨美国与非洲国家之间的公共外交。从相关研究的数量来看，研究美国对非公共外交的文献要比研究中国对非公共外交的文献多了将近50%。然而，鉴于美国在对非公共外交上投入的大量精力与财力，这一失衡的数字背后蕴含着值得挖掘的学术问题。皮尤研究中心（PewResearchCenter）2015年的民意调查显示，非洲地区79%的受访者对美国持正面看法，相比之下，70%的受访者对中国持正面态度。此外，根据非洲晴雨表（Afrobarometer）2016年的民意调查，在36个非洲国家的样本中，有30%的受访者认为美国的发展模式更为理想，而24%的受访者倾向于认同中国的发展模式。非洲公众对美国的正面评价很可能与美国在非洲长期推行的公共外交实践有关。 本文认为，公共外交作为非官方外交的重要组成部分以及官方外交的补充，在美国与非洲国家的外交关系史上起到了不可忽视的作用，值得进一步深入探索。与此同时，与非洲公共外交（Africanpublicdiplomacy）一样，对非公共外交（PublicdiplomacytowardsAfrica）也是具有研究潜力的新兴领域。因此，研究美国对非公共外交，不仅具有学术意义，更有政策价值。下文将从美国各界对公共外交的认知、美国对非公共外交的历史沿革以及发展动因三个方面展开论述。 一、美国学界与官方对公共外交的认知 自公共外交概念诞生之初，学界和官方就试图对其进行明确的定义。然而，尽管人们不断提出不同的诠释，却始终没有达成共识。鉴于此，本文将对美国学界与官方的公共外交定义进行梳理和评估，尝试为本研究奠定清晰的理论基调。 1965年，美国学者埃德蒙·古利恩（EdmundGullion）首次提出了“公共外交”概念，指出“公共外交包含一国政府对他国舆论的开发、一国利益团体与他国利益团体的互动、外交使者与国外记者的联络等，旨在处理公众态度对政府外交政策形成和实施过程所产生的影响，中心是信息与观点的流通”。在他看来，公共外交的主体是政府，客体是公众。汉斯·塔奇（HansTuch）则认为古利恩提出的定义“过于宽泛”。他认为“公共外交是一国政府与外国公众沟通的过程，目的是让外国公众了解本国的思想、理想、制度和文化，以及国家目标和现行政策”。 在学界之外，美国政府也曾多次为公共外交提出定义。1983年，美国政府在其公布的 《与国家安全相关的公共外交管理》（ManagementofPublicDiplomacyRelativetoNationalSecurity）中，将公共外交活动概括为“由政府发起，与国家安全相关的活动”。由此可见，公共外交在当时具有很强的政治性，被视为与国家安全相关的活动。1987年，美国国务院在《国际关系术语词典》中重新定义了公共外交：“由政府发起的交流项目，通过出版物、 广播、电视和文化交流等手段，来了解和影响他国的舆论，减少他国政府和公众对美国的负面观念，避免引起关系复杂化，提高美国在他国公众中的形象和影响力，进而维护美国的国家利益。”2000年，美国公共外交咨询委员会（U.S.AdvisoryCommissiononPublicDiplomacy）专门对公共外交做了更加系统化的定义，提出“公共外交是通过国际交流、国际信息计划、媒体研究和民意调查等，来了解和影响他国公众的活动，目的是向他国输出美国的价值观，促进美国与他国之间的相互了解，减少他国对美国的负面看法。公共外交是美国维护和开发海外利益的重要方式，具有低成本和高效率的特点”。 为进一步厘清公共外交的定义，我们需要区分公共外交与其他相近的外交活动，例如“民间外交”是一国公众与另一国公众之间的交流活动，而“公众事务”强调的是一国政府通过各种方式让本国公众支持其政策和活动的行为，二者与“公共外交”存在本质的区别。 总的来看，本文所研究的公共外交具备以下几点要素：公共外交的实施主体是一国政府，接受客体是他国公众；公共外交的根本目的是维护国家利益；公共外交的内在基础是国家软实力；公共外交具有开放性的特点。本文所探讨的美国对非公共外交指的是，美国政府通过媒体宣传、文化交流来了解和影响非洲公众的思想活动，目的是向非洲国家输出美国的价值观，促进美国与非洲国家之间的相互了解，减少非洲国家对美国的负面看法。值得一提的是，由于发展援助在美国开展公共外交中扮演重要角色，我们认为这一方式也属于美国开展对非公共外交的基本手段。具体而言，美国主要通过发展援助、媒体宣传和文化教育三大手段，新闻署、国际开发署、国务院、国防部和中央情报局五大机构开展对非公共外交。下文将以冷战时期为例，展现美国对非公共外交的政策演变。 图1：政府外交、公共外交与民间外交的关系1 1赵启正：《公共外交战略》，学习出版社2014年版。笔者认为公共外交与民间外交存在区别，上图在赵启正工作的基础上修改而成。 二、冷战期间美国对非公共外交的发展历程 二战后，美国政府开始在国家战略层面尝试开展公共外交实践，但对其真正作用并没有具体清晰的认识。冷战爆发后，美国通过国务院，在全球进行公共外交布局。当时，由于美国坚持“欧洲优先”的战略，非洲在美国的外交战略中处于边缘地位，美国对非公共外交缓慢发展。20世纪50年代末，随着非洲国家的纷纷独立，美国加大了对非公共外交的投入，为对非公共外交的形成奠定了坚实的基础。由于越南战争和布雷顿森林体系瓦解，美国在20 世纪60年代中后期放缓了对非公共外交的推进速度。20世纪80年代起，美苏争霸进入第三阶段，美国更加积极地在非洲开展公共外交活动，美国对非公共外交进入活跃期。总体而言，冷战期间美国对非公共外交可以划分为三个阶段：杜鲁门到肯尼迪时期（奠基期）、约翰逊到尼克松时期（低谷期）、福特到布什时期（活跃期）。 (一)奠基期 冷战初期，为了遏制苏联在非洲的扩张，美国开始在非洲较为系统地开展公共外交活动。20世纪50年代末，随着非洲的战略位置提高，美国加大了对非公共外交的重视力度，其中，发展援助作为其核心手段，为美国在非洲的公共外交建立了初步的基础。 杜鲁门时期（1945-1953），美国在非洲开展公共外交主要是为了服务其“遏制战略”，即遏制苏联在非洲进一步扩张。在这一战略目标下，美国逐步构建起对非公共外交的制度体系。1947年7月，美国国会通过了《美国国家安全法》。同年9月，美国中央情报局（CIA）成立，负责收集外国政府情报，并参与公共外交活动。1949年1月，美国总统杜鲁门提出“第四点计划”（PointFourProgram），意在通过提供技术援助带动发展中国家的经济发展，埃及、利比亚、利比里亚和埃塞俄比亚等非洲国家都在早期成为受援国。在文化教育方面，1946年8月，《富布赖特法案》（FulbrightProgram）通过，旨在促进教育和文化的交流，向世界传播美国的价值观。艾森豪威尔时期（1953-1961），美国主张采用更加和平的方式“解放”社会主义国家，具有公开性的公共外交成为实施“解放战略”的一大工具。这一时期，美国对非公共外交迈向专门化，在对外宣传、发展援助和文化交流等方面都取得了一定进展。1953年8月，美国政府成立了美国新闻署（USIA），负责对外宣传，成为美国开展公共外交的主导机构。此后，美国的公共外交活动由美国新闻署和国务院教育与文化事务局 （ECA）共同负责。在发展援助方面，1959年，美国在非洲实施了“粮食用于和平计划” （FoodforPeace）。在当时，美国对非洲的经济援助超过了2亿美元，几乎是1949年的18倍。在文化交流方面，1956年起，美国国务院还开展了“爵士乐外交”（JazzDiplomacy），任命非洲裔音乐家为“爵士乐大使”。他们在非洲几十个城市演出，不仅从情感上赢得了非洲民众，还传播美国的文化与价值观，完成了“文化外交”的使命。同一时期，艾森豪威尔政府采纳了副总统尼克松的建议，优先与非洲国家建立教育和文化联系，以期赢得民心。此外，美国政府还开启了“外国学生领袖计划”（ForeignStudentLeadershipProject），加大了扶持外国“青年领袖”的力度。在媒体宣传方面，1959年，“美国之音”在非洲13个国家 成立了24个新闻办事处。肯尼迪时期（1961-1963），美国对非公共外交迎来新发展。除了继承前任政府的援助政策外，1961年9月，肯尼迪总统启动了“和平队”项目，此后共有 7.2万美国人在47个非洲国家参与活动。“和平队”成为美国联络非洲国家民众，推动对非公共外交的战略工具，不仅传播了美国的文化和价值观，还改善了美国在受援国的负面形象。同年11月，美国政府出台《1961年对外援助法》（ForeignAssistanceActof1961），为美国的对外援助提供了的法律依据和制度基础。美国国际开发署（USAID）随即成立，专门负责管理民间对外援助和发展援助。从此，美国形成了一套相对完善的对外援助制度。在文化教育方面，1961年9月，美国国会通过了《富布赖特一海斯法案》（Fulbright-HaysAct），以立法的形式授权美国行政机构向国外进行知识输出，它扩大了美国对非交流活动的范围。为了降低“青年领袖项目”的政治敏感性，肯尼迪政府将“外国学生领袖计划”（ForeignStudentLeadershipProject）改名为“青年计划”（TheYouthProgram）。1962年4月，“部际青年委员会”（Inter-AgencyYouthCommittee）成立，美国的“青年领袖项目”从此走向成熟。在继承杜鲁门的“遏制战略”和艾森豪威尔的“解放战略”的基础上，肯尼迪通过“和平队”开展和平演变，实施“和平战略”，发展了对非公共外交的形式与内涵。 图2：1961年非洲裔“爵士乐大使”路易斯•阿姆斯特朗在埃及开罗演出 （图片来源：https://www.nytimes.com/2008/06/29/arts/music/29kapl.html） (二)低谷期 20世纪60年代中期，越南战争对美国的影响持续扩大。美国对外策略呈现出战略收缩特征，其在非洲的公共外交活动显著减少。同时，随着布雷顿森林体系的逐渐瓦解，美国在 全球经济中的主导地位遭遇挑战，美国不得不减少在非洲的公共外交投入，美国对非公共外交进入低谷。 约翰逊时期（1963-1969），美国对非公共外交面临困境。由于越南战争成为美国政府最优先的事项，约翰逊政府对非洲的重视程度很低。对越南的军事干预引发了声势浩大的反战和“反文化”运动，美国的政治体制遭到质疑。因此，美国政府在实施外交政策的过程中减少了对外干预，这直接导致美国更少地介入非洲事务，尤其是缩减了对非洲的发展援助。与此同时，在美国霸权主义压迫和非洲民族主义崛起的双重作用下，坦桑尼亚、几内亚和尼日利亚等国爆发了反对“和平队”的活动。非洲学生运动兴起，纷纷反对美国，“青年领袖项目”受到了极大的冲击。由于个人偏见，约翰逊总统对中央情报局持有负面看法，本该由中央情报局实施的公共外交活动也大幅减少。尼克松时期（1969-1974），美国对非公共外交走向区域化。面对内忧外患的战略困境，尼克松总统上台后决定收缩战略棋盘，特别是减少对边缘地区的资源投入，以便集中力量在重点地区同苏联竞争。尼克松把对非公共外交的资源主要集中在南非，形成了美国对非新战略格局。在发展援助方面，虽然尼克松政府通过国际开发署为乍得和马里等干旱地区提供了食品和紧急援助，但在1973年却把对非援助的 金额降低至2.574亿美元，而此前这一数值稳定在4亿美元以上。在文化教育上，美国的“青年领袖项目”遭遇重重困境，1973年，尼克松政府解散了“部际青年委员会”（Inter- AgencyYouth