约旦河西岸和加沙公共支出审查巴勒斯坦养老金制度：未完成改革的路线图（英）

授权公开披露 授权公开披露 WESTBANKANDGAZAPUBLICEXPENDITUREREVIEW 巴勒斯坦养老金制度：未完成改革的路线图 最终报告 2023年9月12日 Acknowledgment 本报告由OlesiySlchysy（世界银行高级经济学家），LidiiaTacheo（人口和社会保险专家，世界银行顾问）和EimarColema（世界银行高级机构和社会保障改革顾问）编写。PROST模拟由LidiiaTacheo进行。NrNasserEddi（世界银行高级经济学家）和LaZhao （世界银行高级经济学家）为报告做出了宝贵的贡献。小组赞赏财政部和巴勒斯坦养恤金管理局对本报告的反馈。该团队要感谢AymaAldoqi（PPA行政和规划总干事）及其同事提供的宝贵指导，反馈和协调。PPA的管理层和工作人员慷慨地贡献了时间，并应世界银行小组的要求提供了业务数据以及对SIAD调查表的答复。本报告中表达的观点是作者的责任。它们不一定反映它们所代表的机构的立场。 Contents 致谢2 执行摘要4 1.背景技术5 2.机构和运营机构5 3.社会经济影响和政策挑战8 4.系统财务12 5.财政模拟：现状与参数化改革17 6.拟议改革的结论和纲要24 附件一巴勒斯坦权力机构政策倡议和养老金改革的历史30 附件二建模方法概述33 第A1部分。假设33 A2部分。PROST模型概述38 AnnexIII.AdministrativeDiagnosticsofthePPE41 A1.内部治理41 A2.基金的投资和管理46 A3.信通技术管理和数据政策46 A4.识别和登记49 A5.ContributionCollection50A6.福利管理51 A7.申诉-上诉和投诉53 A8.Communications53 观察和建议摘要54 执行摘要 这项工作建立在2016年进行的公共支出审查（PER）养老金分析的基础上，评估当前问题，收集新数据，更新财务分析和财政预测，并提供新的政策建议。 巴勒斯坦权力机构(巴勒斯坦权力机构)公共部门雇员和安保人员的养恤金制度是一个从零散安排过渡到统一养恤金计划的制度，向非政府民间社会机构及其雇员开放。虽然遗留计划实际上已经被淘汰(只剩下这些计划的受益者群体)，但新计划仍然面临挑战，其中一些挑战是由外部环境强加的，而另一些挑战反映了其设计的内在缺陷。 在人口方面，从长远来看，系统依赖性预计将急剧恶化，而未来十年的变化将是温和的，这可以用作进一步改革的机会。 在福利方面，定义福利（DB）部分在财务上仍然不平衡：福利承诺与缴费率和退休年龄不一致，包括提前退休特权。平衡这三个参数对于保证任何以现收现付制为基础的DB养老金计划的财务可持续性至关重要。 定义缴款（DC）部分从未有效地作为加强退休公共部门雇员收入保障的工具。它以权责发生制为基础运作，提供零名义利息，并且仅一次性支付总缴款的面值。 在融资方面，2006年改革的前提是政府将通过支付遗留计划的负债来承担改革的大部分过渡成本，同时为新计划做出贡献，结果证明是不现实的。虽然养老金一直在支付 ，但缴款欠款的不断增加，目前已超过国内生产总值的15%(尽管其中一些缴款已从员工工资中扣除)，这证明了这一现实与改革财政自给自足的初衷相去甚远。 拟议的改革应在三个平行轨道上进行：（i）财务重组，（ii）参数调整和（iii）系统性变化（包括福利方案中的财政中性变化和对DC福利的修订）。由于拟议的变更，可以立即从财政部的国库账簿中删除对巴勒斯坦养恤金机构（PPA）的公共债务 ，以换取政府对未来的DB养恤金支付承担全部责任（至少在拟议的新非缴款要素中 ）。作为合理化提前退休机制的一部分，DC部分可以转化为遣散费。其他措施应涉及加强PPA的机构和业务能力。必须指出，任何公共部门的养老金改革——其目标和结果——都应主要在公共部门的总体薪酬方案的背景下进行评估。 1.背景 这项工作建立在2016年对养老金制度进行的公共支出审查（PER）分析的基础上，但也带来了重要的创新它更新了当时进行的财务分析，并提出了新的政策建议，其主要目标是在福利充足的情况下提高养老金系统的承受能力。这项工作的主要区别在于所采用的方 法，该方法从整体上看待养老金制度，并从合理化养老金总体公共支出政策的角度提供建议，而不是单独使用每个养老金计划。在这样做时,它采用前瞻性方法并且最小化卷积遗留系统的依赖性路径。这项工作还包括一个组件，该组件使用新的世界银行工具-社会保险行政诊断（SIAD）来查看巴勒斯坦养老金机构（PPA）的管理系统。 调查结果揭示了一个尚未完成的改革体系，并呼吁全面重组养老金融资安排，同时改变该体系的结构这将导致一个系统，可以在不同的地区，部门和员工群体中最终和真正地整合，并更接近其财务可持续的道路。 这项工作本质上是诊断性的，提供了高水平的政策建议，并建议进行全面的后续分析，以详细说明改革方案的参数。在介绍现状分析和说明若干参数调整的影响的同时，主要建议集中在公共部门养老金计划的结构调整和财务重组，这将需要进行一轮后续工作，详细 阐述和建模各种改革案例，包括仔细微调过渡条款。虽然我们只关注公共部门的养老金，但那里的任何未来发展都应与为私营部门引入养老金规定的计划和政策进行良好协调，以确保养老金福利的可携带性并促进各部门的劳动力流动。 2.机构和运营机构 巴勒斯坦领土公共部门雇员的养恤金制度是巴勒斯坦权力机构（PA）更广泛的公共财政制度的固有组成部分1占2022年GDP的3.5%或巴勒斯坦权力机构预算的13%。AsashareofGDP,thisconstitutesa17%increaseintheoverallexpensescomparedto2013,theyear ofthedatausedinthelastPERanalysis2.Thesystemhasgonethrowsofreformsandadjustments —bothparametricandsystemic3. 1总福利和行政支出，包括所有计划和福利。根据PPA的数据，估计总额为23亿新谢克尔。 2据报道，2013年的养老金支出为10.89亿新谢克尔，约占GDP的3％。 3养恤金制度受2005年第7号《巴勒斯坦养恤金法》管辖-纳入了以前的退休条例或法律（1959年第34号《民事退休法》及其修正案，第8号《保险和养恤金法》 在目前的形式下，对该系统财务的健全性及其在财务和政治上的可持续性的担忧。看来 ，一些关键的解决方案在很大程度上超出了PPA的控制范围，应该在巴勒斯坦权力机构公共部门财务和运营的更广泛背景下进行评估。 2021年标志着从高度分散的设置到2006年引入的统一养老金计划的15年过渡的结束，因为遗产计划的最后一个贡献者已经退休。在2006年改革之前，PPA使用了三种具有不同参数的不同方案。其中两项计划涵盖公务员：一项是针对西岸，从约旦继承的计划（以 下称为计划四），另一项是针对加沙，从埃及继承的计划（以下称为计划一）4。2004年，颁布了新的《安全服务养恤金法》（SSPL），通过一项计划，为2006年46岁及以上的所有安全人员提供养恤金，以下称为计划III。但是，自2006年9月以来，由于2005年颁布了统一的养老金法（UPL），所有政府雇员，包括46岁以下的安全人员，都成为新计划（通常称为计划II）的成员。老年雇员是“祖父”，仍然是其原始养老金计划（计划I，III和IV）的受益人。因此，不同计划的受益人覆盖范围取决于年龄。虽然传统方案I、III和IV是定义收益(DB)类型,但方案II除了减少DB组件之外还引入了新的定义贡献(DC)组件(从未完全实现5)。今天，所有参与的雇员仅在计划II（在本报告中称为“新计划”）的范围内，而计划I，III和IV（“遗产计划”）仅向当前退休人员支付福利，并将继续这样做，直到根据这些安排退休的最后一名成员去世，所有幸存的家庭成员将不再有资格。 1964年及其修正案，以及2004年第16号《巴勒斯坦安全部队保险和养恤金法》及其修正案），以及随后的第29/2018号总统令。 4自1998年以来，巴勒斯坦权力机构一直在努力整合这两个公务员制度，这就是为什么2000年西岸公务员计划(计划四)被关闭，新进入加沙计划(计划一)的原因。 5从设计上讲，DC计划得到了充分的资金支持，并为未来的养老金提供自负盈亏，减少了对 公共财政。然而，UPL没有提供关于养老金资产投资或个人账户中任何特定形式的收入会计的明确要求，在如何使用这些缴款和账户方面留下了很大的歧义。 表1:PPA管理的计划的贡献者和受益者 公务员制度 安全部门 非政府部门 Total 新方案 LegacySchemes 新方案 旧版计划 新方案 II I IV II III II 2021 已投保 82,069 84 - 52,479 24 13,049 147,705 养老金领取者 老年 3,536 10,821 18,452 18,057 5,271 267 56,404 残疾 1,277 286 - 25 - 31 1,619 幸存者 1,637 4,924 包括。 2,088 2,817 125 11,591 2013 已投保 74,438 6,455 4,670 63,724 1,202 3,054 153,543 养老金领取者 老年 6 4,954 10,141 771 5,561 - 21,433 残疾 159 347 8 - - 514 幸存者 1,777 6,951 4,863 2,976 3,264 4 19,835 资料来源：作者根据PPA的数据汇编。注：幸存者是个人受益人。 该系统涵盖导致长期养老金福利的风险(老年、残疾和幸存者)。它不能防止可能导致暂时收入损失的各种短期风险，如疾病、产妇、事故、伤害(其中一些可能由公共部门雇员补偿政策涵盖，但仍不在PPA的操作范围内)。 与大多数国家相比，巴勒斯坦领土上的私营部门没有自己的国家规定的养老金计划，但UPL规定非政府组织的雇主和雇员自愿参与新的养老金计划。相同的参数规定。参加新计划的非政府组织（NGO）部门的近100个组织，14,000名雇员和大约500名退休人员 。尽管对这些安排的分析超出了这项工作的范围，但对公务员制度安排的评估（见下文 ）的影响可能是相似的。 该系统由巴勒斯坦养恤金机构管理，这是一个直接向巴勒斯坦权力机构主席报告的独立公共法律实体PPA是一个独立的公共机构，根据2005年的《巴勒斯坦养恤金法》于2005年成立，并从普通养恤金和保险公司（GPIC）接管。PPA的快速行政诊断6（见附件 III）表明它是一个结构良好的组织，其运作牢固地植根于ICT7文化。同时，评估指出了某些缺点。例如，从财政分析的角度来看，遗留计划III和IV（e。Procedre，在年龄/性别方面），部分原因是PA和PPA之间的数据共享规定薄弱。除了对这一分析的影响外，这是一个严重的操作缺陷，因为它限制了预算编制过程的透明度并削弱了财务控制。进一步的意见和建议载于附件三。 6世行团队部署了社会保险行政诊断（SIAD），以评估PPA的治理，机构和运营设置的各个方面。 7信息和通信技术。 3.社会经济影响和政策挑战 该系统为根据上述计划之一退休的人提供了体面的收入替代率今天，非政府部门的公务员和雇员退休时领取的养老金平均约占该部门平均工资的60％，远高于国际劳工组织建议的全职工作者的最低40％。安全部门雇员获得养老金的比率超过安全部门的平均工资(这可 能反映出退休前工资大幅上涨，可能与当时的晋升有关)。值得注意的是，主要福利普遍由每月的“家庭和个人津贴”8补充。(这在文本中被进一步称为个人津贴，因为我们只评估个人NIS300福利的影响)。这一补充反映在所有报告和预测的养恤金福利数字中，并由财政部程序资助。 表2：2021年雇员和老年养老