西岸和加沙 ： 提交特设联络委员会的报告

西岸和加沙 提交特设联络小组委员会的报告1 2023年9月8日 关键问题 巴勒斯坦经济前景仍然严峻，风险倾向于下行。在安全，政治和社会局势恶化的情况下，复苏正在失去动力，人均收入预计在中期内将下降。财政危机仍未解决，因为急需的深度支出改革和解决与以色列的未决财政文件的前景有限。银行业保持稳定，监管良好，但资产质量恶化的早期迹象正在显现。 实现更高的增长和克服财政危机是相互交织的目标，需要巴勒斯坦权力机构、以色列和国际捐助界的协调努力。本报告详细阐述了在中期内提高巴勒斯坦生活水平所需的变革性财政和结构改革。 主要建议 巩固强劲的财政收入表现，以渐进和社会平衡的方式进行雄心勃勃的支出改革，首先侧重于工资账单、卫生系统和净贷款。继续努力与以色列政府（GoI）接触，以取得切实成果，以减轻以色列施加的行动，准入和投资限制，并解决未解决的财政文件，包括C区税收。采取改革措施，进一步提升营商环境，推进经济数字化转型，开展关键能源基础设施项目。进一步加强银行基于风险的监管框架，并继续与以色列银行就新的代理银行安排进行合作。 2023年8月8日至18日在拉马拉，耶路撒冷和特拉维夫举行了面对面的讨论。该团队由Ms.Gerlig（头），先生。Tiema（头）和Bassaetti，以及女士Colibaly (所有MCD)；和先生Larse女士Qassis, ad Mr.Ajamieh (驻地代表处)。Ms.Kadissi提供了研究援助和Pieda协助编写了报告。访问团会见了财政部总理穆罕默德·施塔耶。 批准人Subir Lall (MCD)和Fabian Valencia (SPR) Shukry Bishara部长，巴勒斯坦金融管理局行长Feras Milhem，PCBS主席OlaAwad和巴勒斯坦经济小组的其他成员，以及以色列官员和巴勒斯坦私营部门，捐助者和国际组织的代表。 CONTENTS 近期经济发展与展望4 A.在日益动荡的局势中，巴勒斯坦经济复苏失去动量...4B.在财政危机持续的同时… …8C....银行业保持稳定...9D....和下行风险持续存在12 转型改革的必要性12 A.财政改革13B.金融部门问题19C.结构改革20 员工考核22 箱 1.西岸和加沙之间的经济分歧72.C区的税收框架和责任14 Figures 1.近期经济发展，2011Q1 - 2023Q252.高频指标, 2016Q1 - 2023Q263.2016 - 23年金融部门指标104.金融业发展，2015Q1 - 2023Q211 TABLES 1. 2019 - 28年度部分经济指标232a. 2019 - 28年中央政府财政运作情况（占GDP的百分比）242b. 2019 - 28年中央政府财政运作情况（单位：百万美元）252c.中央政府财政运作，2019 - 28年（单位：数十亿谢克尔）263. 2017 - 23年财务稳健性指标27 附件 I.风险评估矩阵28II.债务可持续性分析30III.国际货币基金组织对巴勒斯坦权力机构的技术援助，2019 - 2340 近期经济发展与展望 A.在日益动荡的局势中，巴勒斯坦经济复苏正在失去动力。 1.不断恶化的政治，安全和社会局势使巴勒斯坦权力机构（PA）的地位越来越脆弱。不断升级的暴力和伤亡以及以色列军方在西岸的频繁安全行动以及以色列和加沙之间的对抗导致局势逐渐更加动荡。与此同时，巴勒斯坦权力机构努力应对不可持续的财政状况，提供基本服务和社会支持，包括紧急粮食援助的联合国机构面临资金短缺和关键人员罢工。政府核心服务的提供面临风险。巴勒斯坦总统和议会（立法委员会）选举仍无限期推迟。 2.在这种背景下，增长势头正在减弱。加上以色列经济增长放缓，日益困难的环境正在给巴勒斯坦经济的供应和需求方面带来压力。在2021年大流行后反弹之后，2022年实际GDP增长近一半至3.9%，预计2023年将进一步下降至3%，然后在中期内收敛至基线2%的潜在增长率(图1和图2)。过去十五年来，西岸和加沙经济之间的巨大差距预计不会缩小(方框1)。经济活动疲软和国际大宗商品价格下跌有助于缓解通胀，预计2023年为3.4%，中期为2%。 3.经常账户赤字仍然很大，反映了对经济活动的长期限制。2022年，占GDP的比例扩大到15.0% (从 2021年为9.8%），因为大宗商品价格高企导致进口增长27.5%。由于在以色列的巴勒斯坦工人人数进一步增加，大量的净收入流入仅部分弥补了贸易差额的恶化。虽然对2023年的预测表明经常账户赤字将适度减少，但只有放松以色列对货物、人员和投资流动的限制，从而促进西岸和加沙在区域和全球市场的经济一体化，才能克服持续的外部失衡。2 尽管2022年通胀有所上升，但通胀仍相对可控。 ...而高失业率持续存在，特别是在加沙。 ...而商业信心徘徊在前COVID水平附近。 消费者价格比生产者价格更有粘性。实际有效汇率略有贬值。 多年的孤立和反复发生的冲突使加沙的经济远远落后于西岸。在2007 - 22年间，以色列实施的封锁，2四场战争,3根深蒂固的国内政治分歧对加沙经济造成了沉重打击，导致实际国内生产总值长期停滞。人均收入每年平均下降2 ½％，到2022年，这一数字不到西岸的三分之一。加沙大约45％的劳动力失业，53％的人口生活在国家贫困线以下，而西岸分别为13％和14％。4 这两个地区的增长动力也有所不同，加沙主要依靠政府消费，西岸依靠家庭支出。在加沙，低水平的投资-几乎完全集中在建筑业-以及反复发生的战争严重影响了资本存量。它现在几乎没有达到15年前的水平，基础设施破旧。相比之下，西岸的资本存量增加了一倍多。最后，与西岸相比，封锁和与以色列和埃及过境点的断断续续开放极大地限制了加沙的贸易流量，包括弥补国内商品和服务短缺的进口，因为获得生产资源受到限制。5 大幅放松对货物、劳动力和资本流动的限制是加沙更高增长的必要条件。这也将为西岸提供积极的溢出效应。此外，国际捐助界的支持对于发展关键基础设施— —包括发电和输电以及淡水和废水— —以及减少贫困仍然至关重要。 1有关详细信息，请参阅随附的货币基金组织工作人员关于西岸和加沙：经济分歧的精选问题文件（SIP）。 2自2007年以来，GoI对加沙地带实施了陆，海，空封锁，严重阻碍了人员和货物的流动。据GOI称，这些限制是为了保护以色列和以色列公民的安全。埃及还在拉法过境点断断续续地实施了进一步的限制。 3加沙和以色列之间的战争发生在2008 - 09年，2012年，2014年和2021年。 4贫困数字基于PCBS 2017年支出、消费和贫困调查。 5以进出口占GDP的总和来衡量，加沙经济的开放程度为61％，而西岸为91％。 B.在财政危机持续的同时… … 4.2023年预算设想增加赤字和延续过去的政策。在根深蒂固的挑战和紧张的政策空间下，支出模式在很大程度上描绘了过去政策的延续，而不是支出改革。在2023年大幅加薪的背景下，工资账单可能会比预算高，这远远超过了年初引入的1对2招聘规则所产生的潜在节省。预计不会大幅减少净贷款(20)。如果没有重大的支出改革，预算中的发展支出翻一番所需的财政空间取决于在过去几年取得的收入基础上进一步取得的可观收入增长和捐助者支持的增加。总的来说，当局的预算预计2023年的赤字将几乎翻一番。按承诺计算占GDP的1.9%（图3）。 5.在有限的融资选择中，面对不断增加的流动性限制，当局正在执行预算 按月收付实现制。尽管收入表现持续强劲，但在2023H1，巴勒斯坦权力机构遭受了（i）根据2018年《以色列巴勒斯坦囚犯法》，GoI从清算收入中的单方面扣除增加一倍；3(二)国际社会持续缺乏支持。4在流动性紧缩日益具有约束力的背景下，巴勒斯坦权力机构维持了2021年11月推出的部分支付公共部门工资和养老金的政策，并且无法向最弱势群体全额支付重要的现金转移。基本公共服务的提供-总余额(包括赠款)资料来源:巴勒斯坦当局；和货币基金组织工作人员的估计和预测。1 /基于工作人员预 特别是在教育和卫生部门-也受到损害。5发展支出仅略高于2022H1，在今年剩余时间内不太可能达到预算中设想的水平。如果预算的有限执行持续到2023H2，财政赤字可能会得到控制，但风险倾向于下行，包括考虑到进一步加薪的新压力。预算融资选择仍然有限。当局无法进入国际资本市场，并限制银行借款以遏制银行本已很高的主权敞口。因此，预算资金的任何短缺都将转化为国内欠款的进一步积累。 在估计的2022年底存量占GDP的27.8%之上。 C....银行业保持稳定... 7.在资产质量恶化的早期迹象中，银行业总体保持稳定。据报道，2023年6月底，银行保持了充足的资本（占风险加权资产的16.4%），2023Q2的盈利能力（15%的股本回报率）远远超过大流行前的水平，这得益于更高的利息收入（图4）。流动性仍然充足，占短期负债的40.3％，尽管由于以色列银行（BoI）对谢克尔现金从西岸转移到以色列的限制，银行继续面临着因持有过多的实物谢克尔现金而面临的流动性管理挑战。虽然日本央行在2023H1授权的特殊装运有助于在2023Q2末将银行的谢克尔持有量降低至51亿新谢克尔（占总资产的6.6％），但到2023年7月底，银行的超额实物谢克尔持有量已增加至60亿新谢克尔，提高了安全和保险风险和成本。6以色列最近要求以色列雇主以电子方式向巴勒斯坦工人付款的措施有望在一定程度上减轻多余的现金压力，但尚未得到充分实施。7不良贷款（NPL）保持稳定，占总贷款的4.1％，不良贷款覆盖率为96％，但到2023Q2末，不良贷款，观察名单，次级和可疑贷款的总和继续增加至11.1％。 ...但如果没有深入的经常性支出改革，资本支出仍然受到限制... 尽管捐助者的支持下降，但收入继续表现强劲。 图4.西岸和加沙：金融部门发展，2015Q1 - 2023Q2 资本充足，盈利能力高于新冠肺炎前的水平… …但资产质量恶化的早期迹象正在显现 存款增长低于私人信贷增长，略微降低了银行流动资产占总资产的比例。 银行对PA的直接和间接敞口仍然很高，而超额现金压力继续强劲 通过七月 D....和下行风险持续存在 8.安全和社会经济风险仍然很高(附件一)。在过去一年安全局势逐渐恶化之后，与以色列的紧张关系可能进一步升级，导致以色列对劳动力、资本和货物流动的限制收紧。持续的高失业率和贫困（特别是在加沙），缺乏机会以及对巴勒斯坦权力机构政策的不满，欠款和公共服务的提供不断恶化，导致了日益脆弱的社会政治环境。紧张局势加剧可能会对经济增长和公共财政以及本已犹豫不决的改革意愿产生不利影响。尽管2022年出现温和下降，占总贷款的36%，但银行对PA的直接和间接敞口仍然很大。8加上代理银行关系（CBRs）中断和资产质量进一步恶化的威胁，这给金融稳定带来了风险。国际捐助者的支持可能进一步下降。 当局的意见 9.当局同意对前景和主要风险的评估。他们强调，在流动性约束下，每月以现金为基础的2023年预算的执行对于优先考虑支出是必要的。他们一致认为，恢复公共财政的可持续性应涉及深入的支出改革，但他们认为，在解决与以色列的未决财政文件之前，财政风险将继续迫在眉睫，以色列停止单方面从清关收入中扣除，同时归还随着时间的推移扣留的金额，并取消以色列对行动和进出的限制。当局继续密切监察银行业的风险。他们认为，目前的观察名单，不合格和可疑贷款水平仍然可控，并强调银行对PA和PA员工贷款的敞口正在下降。 转型改革的必要性 实现更高的增长和克服财政危机对于提高巴勒斯坦人民的生活水平至关重要。这需要巴勒斯坦权力机构、以色列和国际捐助界的协调努力。即使巴勒斯坦权力机构本身无法从根本上改变前景，它也应该制定一套全面的财政和结构改革方案。此外，缓解至关重要。 以色列对行动，进入和投资施加限制，并为未完成的财政档案找到解决方案。增加捐助者赠款将使巴勒斯坦权