理解欧盟（下）：在超国家主义与国际组织之间摇摆的欧盟机构

理解欧盟（下）：在超国家主义与国际组织之间摇摆的欧盟机构 研究结论 作为一个超国家主义和政府间主义的混合政治体，欧盟同时具有主权国家和国际组织的双重特性。虽然向欧盟委员会、欧洲议会以及欧洲法院让渡了部分主权，但各 成员国也对欧盟的自主性给予了约束和限制，以欧盟理事会和欧洲理事会为代表的 政府间机构才是欧盟的决策中枢，各成员国的权力与意志在这里得到了集中的体 现。 在欧盟体系内，部长理事会是主要的决策机构和立法机构。每一个成员国政府各派 一名部长出席。主要的部长理事会有十个，根据议题的不同由成员国负责相关事务的部长出席。其中最重要的理事会是“外交事务理事会”，该理事会主要负责处理并协调欧盟各成员的外交、防务与经贸政策，主要由各成员国的外交部长组成，根据议题和决策需要，还会邀请国防部长、发展部长以及贸易或商务部长出席。 部长理事会采取轮值主席国制度，欧盟27各成员国轮流担任主席，每届任期六个月，分别从每年的1月1日与7月1日开始。除外交事务理事会固定由欧盟共同外交与安全政策高级代表主持以外，其他部长理事会都由轮值国的部长担任主席，主席主要负责召集会议并设定议程。 欧盟的政策在部长理事会酝酿和产生。部长理事会随即要求欧盟委员会研究如何将理事会达成的协议转化为具体的政策文件，欧盟委员会据此提出政策建议或立法提案，再交由部长理事会和欧洲议会表决。除此以外，部长理事会还与欧洲议会共享立法权与预算审批权。根据涉及事项的不同，部长理事会的决策基于三种原则。分别是一致同意原则、有效多数原则以及简单多数原则。其中，有效多数原则要求一项决议必须得到至少55%的成员国和65%的欧盟人口的赞同票才可以通过。目前，欧盟80%的立法是通过这一程序获得通过的。 欧洲理事会（TheEuropeanCouncil）是欧盟实际意义上的最高决策机构，由欧盟成员国元首、政府首脑以及欧盟委员会主席组成。在《里斯本条约》于2009年生效以前，欧洲理事会和部长理事会一样，也采取半年一届的轮值主席国制度。担任轮 值主席国的国家元首或政府首脑即为欧洲理事会主席。《里斯本条约》对欧洲理事会进行了大幅改革，首先赋予了其欧盟机构的正式地位，其次设立了理事会常任主 席，任期两年半，主席由理事会成员投票产生，可以连任一届。如果说欧盟委员会 主席是欧洲总理，那欧洲理事会主席就是“欧洲总统”。理事会每年至少召开四次，也就是我们俗称的“欧盟峰会”。 欧洲理事会主要从战略层面为欧盟的发展确定方向，如体制改革、欧元区建设、欧盟东扩并确定多年度预算框架等等。欧洲理事会还有权任命欧盟外交和安全政策高级代表以及欧洲中央银行行长，并可以提名欧盟委员会主席，交由欧洲议会表决。 欧盟的经济与货币政策及外交与防务政策也是由欧洲理事会制定。 在欧盟的权力架构中，虽然欧洲理事会开会次数最少，但却是绝对的权力中枢。理事会与欧盟其他机构之间的关系也颇有些微妙。理事会的存在既体现着国家主权对超越民族国家的欧盟机构的制约，但在历史上，理事会又是欧洲一体化和欧盟得以不断深入的动力来源和保障。 基辛格的一句名言流传甚广：“如果我想和欧盟对话，我该打电话给谁？”虽然基辛格本人后来予以否认，但在外交事务上，欧盟内部缺乏相应的机构和人员设置却 是不争的事实。欧盟共同外交与安全政策高级代表以及欧盟对外行动署的出现意味着欧盟有了自己的外交部门，长期以来欧盟“经济上的巨人，政治上的侏儒”的形象有所改观。在俄乌冲突以及此前的叙利亚危机和伊朗核问题上，欧盟对外行动署 都较为成功地整合了个成员国的诉求，让欧盟得以采取统一的外交行动。 风险提示 欧洲一体化倒退，类似英国脱欧的事件在欧盟内可能再次发生。 宏观经济|专题报告 报告发布日期2023年08月18日 证券分析师孙金霞 021-63325888*7590 sunjinxia@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860515070001 证券分析师曹靖楠 021-63325888*3046 caojingnan@orientsec.com.cn 执业证书编号：S0860520010001 证券分析师王仲尧 021-63325888*3267 wangzhongyao1@orientsec.com.cn执业证书编号：S0860518050001香港证监会牌照：BQJ932 理解欧盟（上）：超越民族国家——行使 2023-08-12 “集合主权”的欧盟机构如何看待德国最新发布的对华战略 2023-07-23 《欧盟经济安全战略报告》——欧盟“去 2023-07-14 风险”的具象化表达 有关分析师的申明，见本报告最后部分。其他重要信息披露见分析师申明之后部分，或请与您的投资代表联系。并请阅读本证券研究报告最后一页的免责申明。 目录 一、部长理事会4 1.部长理事会的构成4 2.部长理事会的职责5 第一、指导欧盟委员会的政策制定5 第二、与欧洲议会共享立法权5 第三、批准欧盟预算5 第四、协调各成员的外交与内政事务6 3.部长理事会的决策程序6 二、欧洲理事会7 1.欧洲理事会的主要职责8 第一、为欧盟的发展制定战略规划8 第二、欧盟体系内重要职务的提名与任命权8 第三、制定统一的欧盟经济与货币政策及外交与防务政策8 第四、协调统筹，解决部长理事会的纠纷9 2.与其他欧盟机构的关系9 三、欧盟对外行动署10 1.对外行动署的成就11 2.对外行动署的局限12 风险提示12 图表目录 图1：部长理事会的构成与分工4 图2：部长理事会的会场5 图3：欧盟财政支出结构（2014年）6 图4：欧盟财政支出结构（2021年）6 图5：部长理事会轮值主席国情况6 图6：欧洲理事会总部——欧罗巴大厦7 图7：《里斯本条约》生效后的历任欧洲理事会主席8 图8：欧盟各成员国对于欧盟财政的贡献度9 图9：欧盟的立法框架与决策流程10 图10：历任高级代表11 图11：欧盟对外行动署总部11 作为一个超国家主义和政府间主义的混合政治体，欧盟同时具有主权国家和国际组织的双重特性。在上一篇报告中，我们对行使“集合主权”的欧盟机构作了介绍。在本篇报告中，我们将视野转向欧盟的政府间组织。 虽然向欧盟委员会、欧洲议会以及欧洲法院让渡了部分主权，但各成员国也对欧盟的自主性给予了约束和限制，以欧盟理事会和欧洲理事会为代表的政府间机构才是欧盟的决策中枢，各成员国的权力与意志在这里得到了集中的体现。 中文语境里一字之差的欧盟理事会与欧洲理事会有何不同？两者各自有怎样的职责？欧盟的决策是如何做出的？各国政府又是如何平衡欧盟利益与成员国自身利益的？在实际的运作中，欧盟统一的经贸、外交与防务政策又面临哪些困难？这些都是本篇报告要探究的内容。 一、部长理事会 部长理事会（CounciloftheEuropeanUnion），一般译为欧盟理事会，每一个成员国政府各派一名部长出席，因此也可以被称为“部长理事会”。为了和后文的“欧洲理事会”作出区分，我们在本篇报告中统称该组织为“部长理事会”。 1.部长理事会的构成 在欧共体时期，部长理事会是欧洲一体化和成员国之间协调共同政策的核心机构。主要的部长理事会有十个（见图1），根据议题的不同由成员国负责相关事务的部长出席。其中最重要的理事会是“外交事务理事会”，该理事会主要负责处理并协调欧盟各成员的外交、防务与经贸政策，主要由各成员国的外交部长组成，根据议题和决策需要，还会邀请国防部长、发展部长以及贸易 或商务部长出席。 图1：部长理事会的构成与分工 数据来源：欧盟理事会官网，东方证券研究所 部长理事会采取轮值主席国制度，欧盟27各成员国轮流担任主席，每届任期六个月，分别从每年 的1月1日与7月1日开始。除外交事务理事会固定由欧盟共同外交与安全政策高级代表主持以外，其他部长理事会都由轮值国的部长担任主席，主席主要负责召集会议并设定议程。 图2：部长理事会的会场 数据来源：欧盟理事会官网，东方证券研究所 需要指出的是，十个理事会的活跃程度大不相同。其中，外交事务理事会、农业和渔业理事会、经济和金融事务理事会的存在感最高，通常每月举行一次会议。根据实际情况的需要，还时常加开会议。而教育、青年、文化和体育理事会往往一年只举行三次会议。 2.部长理事会的职责 在欧盟体系内，部长理事会是主要的决策机构和立法机构，其职责主要有以下几点： 第一、指导欧盟委员会的政策制定 经过各成员国部长的沟通与协调，欧盟在相关领域的政策于部长理事会酝酿和产生。部长理事会随即要求欧盟委员会研究如何将理事会达成的协议转化为具体的政策文件，欧盟委员会据此提出政策建议或立法提案，再交由部长理事会和欧洲议会表决。 第二、与欧洲议会共享立法权 部长理事会在欧盟层面代表各成员国的利益，与作为一个整体的欧洲议会共享立法权。也就是说，一项法案要在欧盟内得到通过，必须得到欧洲议会和部长理事会的共同批准。 第三、批准欧盟预算 与立法权类似，部长理事会与欧洲议会共同决定欧盟的年度预算。 图3：欧盟财政支出结构（2014年）图4：欧盟财政支出结构（2021年） 数据来源：欧盟委员会，东方证券研究所（2014年支出总额为1139.5亿欧元）数据来源：欧盟委员会，东方证券研究所（2021年支出总额为1803.6亿欧元） 第四、协调各成员的外交与内政事务 迄今为止，欧盟还没有在外交政策与安全防务领域行使集合主权，但是加强外交与安全领域的合作，却是欧盟一直以来的目标，而部长理事会中的“外交事务理事会”是各成员国进行政府间合作的主要平台。与此同时，跨国犯罪、毒品等内政与司法问题，也必须依赖部长理事会的通力合作才能予以解决。 图5：部长理事会轮值主席国情况 数据来源：欧盟理事会官网，东方证券研究所 3.部长理事会的决策程序 根据欧盟条约，根据涉及事项的不同，部长理事会的决策基于三种原则。首先是一致同意原则。 在一致同意原则之下，只要有一个成员国表示反对，决议便无法通过。在很长时间里，一致同意 曾是部长理事会最常见的决策程序，近年来随着欧洲一体化的推进，其适用领域被大幅削减。现如今，只有在：共同外交和安全政策、欧盟成员资格、税收方面的的欧盟立法、欧盟多年期财政 预算和涉及欧盟各成员国的宪法和重大司法事务时，部长理事会才会采用一致同意原则。其次是有效多数原则。 2009年的《里斯本条约》生效以后，对“有效多数原则”做了具体的限定，即一项决议必须得到 至少55%的成员国和65%的欧盟人口的赞同票才可以通过。目前，欧盟80%的立法是通过这一程序获得通过的。 最后是简单多数原则。 根据该原则，每个成员国都有一票，欧盟27国共计27票，只要有14票赞成，一项决议便宣告通过。简单多数原则涉及的议题较少，主要针对反倾销等经贸议题，或是欧盟理事会自身的议事规则的调整。 二、欧洲理事会 欧洲理事会（TheEuropeanCouncil）是欧盟实际意义上的最高决策机构，由欧盟成员国元首、政府首脑以及欧盟委员会主席组成。在很长一段时间内，欧洲理事会并不是一个正式机构，也没有法律条文规定该会议的权限和组织条例，但它却在实际上为欧洲一体化设定了议程与航向。 70年代初，随着石油危机的爆发，原有的欧共体发现自身级别太低，无力协调和解决其遇到的诸多问题。在这一背景下，欧共体成员国领导人举行了多次非正式的会谈和磋商，从政府间的最高层面协调欧洲事务。1974年底在巴黎举行的欧共体首脑会议决定建立欧洲理事会，使首脑会议机制化，欧洲理事会由此诞生。 图6：欧洲理事会总部——欧罗巴大厦 图片来源：欧洲理事会官网，东方证券研究所 在《里斯本条约》于2009年生效以前，欧洲理事会和部长理事会一样，也采取半年一届的轮值主席国制度。担任轮值主席国的国家元首或政府首脑即为欧洲理事会主席。《里斯本条约》对欧洲 理事会进行了大幅改革，首先赋予了其欧盟机构的正式地位，其次设立了理事会常任主席，任期两年半，主席由理事会成员投票产生，可以连任一届。