2023年一季度地方政府债券市场观察：一季度地方债规模再创高峰，经济预期弱化后续发行有望提速

1 一季度地方债规模再创高峰经济预期弱化后续发行有望提速 ——2023年一季度地方政府债券市场观察 2023.5 一季度地方债规模再创高峰经济预期弱化后续发行有望提速 ——2023年一季度地方政府债券市场观察 联合资信公用评级一部唐立倩李颖邹洁张永嘉 2023年一季度，地方债发行2.11万亿元，其中新增债券1.67万亿元，均突破历年同期高峰。在稳增长以及坚决遏制新增地方政府隐性债务的政策背景下，一季度地方政府债券相关政策主要体现在发行前置、提升专项债效能和防范风险等方面。综合4-5月的PMI、消费、投资等数据来看，经济动能边际转弱，地方债发行提速以支持需求回暖的必要性提升，同时随着新一批新增地方债额度的下达，后续或迎来地方债放量发行。 一、地方政府债券相关政策梳理 随着疫情防控政策放开，2023年一季度我国经济平稳开局，实现国内生产总值28.50万亿元，同比增长4.5%，宏观经济边际修复。但当前经济增长仍面临出口疲软、需求不足、预期偏弱等因素制约，经济恢复基础尚不牢固。2023年 《政府工作报告》提出，经济工作要把稳增长放在更加突出的位置，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力。2023年以来，地方政府债券相关政策主要体现在前置发行地方债、更好发挥专项债效能、遏制新增地方政府隐性债务、加强专项债的投后管理等方面。上述政策向市场释放明确积极信号，巩固支持市场信心，对稳定经济增长发挥了积极作用。具体看，2023年以来地方债相关政策举措如下： 一是继续做好“六稳”“六保”工作，一季度地方债发行前置。2022年11 月，财政部已向各地提前下达2023年新增地方政府债务限额2.62万亿，下达时 间为历年最早，下达额度亦为历年最高，其中一般债务限额0.43万亿元，专项债 务限额2.19万亿元；2023年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.52万亿 元，其中新增一般债限额0.72万亿元，与上年持平；新增专项债限额3.80万亿 元，较上年增加1500亿元，较为充足的限额为继续做好“六稳”“六保”工作提供重要支撑。在稳增长要求下，2023年，地方债发行明显前置，一季度地方债共计发行2.11万亿，其中新增一般债0.31万亿元，新增专项债1.36万亿，置换和 再融资债券0.44万亿元。 二是更好发挥专项债效能，适量扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围，加强项目审核把关。2023年3月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“财政贯彻落实党的二十大重大决策部署”中，财务部部长刘昆提到，地方政府专项债券是带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段。2023年，积极的财政政策要加力提效，财政部将合理安排专项债券规模，确保政府投资力度不减，更好发挥“四两拨千斤”的带动作用。2023年，将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力。2023年3月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“着力推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步”中，国家发展改革委副主任杨荫凯提到，下一步国家发展改革委将切实履行好“把投向、筛项目”的职责，指导地方持续做好专项债券项目谋划储备和前期工作，按照分批申报、滚动推进的方式，加强项目审核把关，督促地方按照“资金要素跟着项目走”的要求，全部从发改委筛选形成的准备项目清单中选择项目安排发行。纳入准备项目清单的都是符合规划、政府主导、早晚要干、有一定收益的基础设施和公共服务项目。同时，发改委将在目前交通、能源、农林水利、社会事业、市政和产业园区、新型基础设施等投向领域的基础上，按照党中央、国务院决策部署，会同有关方面积极研究进一步扩大专项债券投向领域。 三是保持高压监管态势，遏制新增地方政府隐性债务，加强地方政府专项债券投后管理。2023年2月，财政部部长刘昆在《求是》杂志发表的署名文章《更加有力有效实施积极的财政政策》中针对防范化解地方政府债务提到，要坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。2023年4月，中共中央政治局会议再次提到，要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务。同时，财政部提出要强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量。督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责。同时，加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”、“一拨了之”等行为，健全项目管理机制， 按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。 表12023年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2023.01.02 中共中央、国务院 关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见 将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围 2023.02.16 《求是》杂志 财政部部长刘昆：更加有力有效实施积极的财政政策 今年积极的财政政策要加力提效。“加力”即适度加大财政政策扩张力度。一是在财政支出强度上加力，统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力，合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力，持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政府属地责任，紧盯市县加大工作力度，强化隐性债务问责和信息公开。加强地方政府融资平台公司治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展，防范地方国有企事业单位“平台化” 2023.03.01 国务院 国新办：财政贯彻落实党的二十大重大决策部署 地方政府专项债券是带动扩大有效投资，稳定宏观经济的重要手段。2023年，积极的财政政策要加力提效。中央经济工作会议要求，优化组合赤字、专项债、贴息等工具，在有效支持高质量发展中保障财政可持续和地方政府债务风险可控。财政部将认真贯彻落实中央经济工作会议精神，合理安排专项债券规模，确保政府投资力度不减，更好发挥“四两拨千斤”的带动作用。2023年，将在重点支持现有11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围，持续加力重点项目建设，形成实物工作量和投资拉动力 2023.03.05 国务院 《政府工作报告》 积极的财政政策要加力提效。赤字率拟按3%安排。政府投资和政策激励要有效带动全社会投资，今年拟安排地方政府专项债券3.8万亿元，加快实施“十四五”重大工程，实施城市更新行动。加强住房保障体系建设，加快推进老旧小区和危旧房改造 2023.03.05 发改委 《关于2022年国民经济和社会发展计划执行情况与2023年国民经济和社会发展计划草案的报告》 积极的财政政策提升效能，更加注重精准、可持续。稳健的货币政策要灵活适度，保持流动性合理充裕。积极扩大有效投资，适度超前开展重大基础设施建设。推动建立防范化解地方政府隐性债务风险长效机制，坚决遏制隐性债务增量 2023.03.05 财政部 《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》 适度增加地方政府专项债券规模。新增专项债务限额38000亿元，比上年增加1500亿元。适当扩大投向领域和用作项目资本金范围，支持地方正常融资需求。加强政府投资对全社会投资的引导带动。政府投资在打基础、利长远、补短板、调结构上加大力度，支持加快实施“十四五”重大工程，加强交通、能源、水利、农业、信息等基础设施建设。做好地方政府专项债券项目前期准备，提高项目储备质量，适当提高资金使用集中度，优先支持成熟度高的项目和在建项目。强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量。督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量。保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责。加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”、“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险 2023.03.06 国务院 国新办：着力推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步 目前地方政府专项债券已成为地方政府建设项目的重要资金来源。按照国务院部署要求，下一步，国家发展改革委将切实履行好“把投向、筛项目”的职责，指导地方持续做好专项债券项目谋划储备和前期工作，按照分批申报、滚动推进的方式，加强项目审核把关，督促地方按照“资金要素跟着项目走”的要求，全部从发改委筛选形成的准备项目清单中选择项目安排发行。纳入准备项目清单的都是符合规划、政府主导、早晚要干、有一定收益的基础设施和公共服务项目。同时，发改委将在目前交通、能源、农林水利、社会事业、市政和产业园区、新型基础设施等投向领域的基础上，按照党中央、国务院决策部署，会同有关方面积极研究进一步扩大专项债券投向领域 2023.04.28 中共中央 政治局 中共中央政治局会议 要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务 资料来源：联合资信整理 二、2022年一季度地方政府债券市场回顾 1.发行概况 2023年一季度，地方债发行总额及新增规模发行规模再创新高，并延续了以专项债券为主的融资结构。2023年一季度，地方政府债券累计发行508支，金额合计21096.73亿元，相当于2022年全年的28.68%，为上年同期的115.62%。其 中，新增债券16693.87亿元，再融资债券4402.87亿元。一季度地方债发行总额及新增规模均创出历年同期高峰。从资金用途看，2023年一季度新发行地方政府债券中专项债券占71.96%，延续了2019年以来以专项债券为主的融资结构。从净融资额来看，2023年一季度地方政府债券到期金额为3624.06亿元，净融资额为17472.67亿元。 表22015－2022年及2023年一季度全国地方政府债券发行概况（单位：支、亿元） 项目 2015年 2016年 2017年 2018年 2019年 2020年 2021年 2022年 2023年 一季度 发行支数 1035 1159 1134 930 1093 1848 1991 2145 508 发行金额 38350.62 60458.40 43580.94 41651.68 43624.27 64438.13 74826.30 73555.79 21096.73 其中：一般债券 28606.92 35339.84 23619.35 22192.19 17742.02 23033.66 25636.18 22359.77 5915.42 专项债券 9743.70 25118.56 19961.59 19459.49 25882.25 41404.47 49190.13 51196.02 15181.31 其中：新增债券 6365.45 12624.59 15898.00 21704.54 30560.75 45524.85 43637.09 47446.26 16693.87 置换债券 31985.18 47833.80 27683.00 13130.35 1579.23 -- -- -- -- 再融资债券 -- -- -- 6816.79 11484.29 18913.27 31189.21 26109.53 4402.87 其中：公募发行 30428.84 44957.56 32725.02 37510.47 43624.27 64438.13 74826.30 73555.79 21096.73