地方债发行再创高峰，债务监管长效机制有望逐步建立——2023年地方政府债券市场观察

1 地方债发行再创高峰，债务监管长效机制有望逐步建立 ——2023年地方政府债券市场观察 2023.12 地方债发行再创高峰，债务监管长效机制有望逐步建立 ——2023年地方政府债券市场观察 联合资信公用评级二部夏妍妍魏凯张宇 摘要 2023年，地方政府债券相关政策主要体现在强调专项债效能、制定实施一揽子化债方案和建立地方债务监管长效机制等方面。在税收、土地等财政收入端承压背景下，特殊再融资债重启发行。从短期来看，特殊再融资债重启发行有利于稳定市场预期，缓释短期流动性风险；从中长期来看，特殊再融资债券化债将隐性债务转化为显性债务，但债务规模并未减少，地方政府债务管理长效机制仍待完善。2023年，我国地方政府债券发行量创新高，受四季度特殊再融资债重启发行影响发行进度相对平均、发行期限较2022年有所缩短、各省市发行规模仍明显分化、发行利率先降后升、发行利差先收窄后扩大、区域发行利差持续扩大。2024年，预计地方政府债券发行规模仍将保持增长，专项债发行量仍维持高位；专项债监管将兼顾扩大使用范围及资金规范使用，侧重提升债券资金使用效益；地方政府债务严监管政策仍将持续，统一的长效监管制度框架将逐步建立；更多防风险举措探索有望加快。 一、地方政府债券相关政策梳理 2023年以来，我国宏观政策调控着力扩大内需、优化结构、提振信心、防范化解风险，国民经济总体持续恢复向好。但与此同时，外部不稳定不确定因素仍然较多，国内需求仍显不足，经济回升向好基础仍需巩固。2023年《政府工作报告》提出，经济工作要把稳增长放在更加突出的位置，在此背景下，地方政府债券作为重要的逆周期调控工具持续发力，同时财政政策在宽松中更加兼顾稳增长和防风险相统筹，更加注重政府债务管控长效机制建立，通过用好管好政府债务来推动经济高质量发展。2023年以来，地方政府债券相关政策主要体现在强调发挥专项债效能、一揽子化债方案助力地方存量债务化解、遏制新增地方政府隐性债务和建立地方债务监管长效机制等方面。上述政策向市场释放明确积极信号， 巩固支持市场信心，对经济恢复向好发挥了积极作用。具体看，2023年以来地方债相关政策举措如下。 一是积极的财政政策加力提效，2023年1－11月地方政府债券发行规模再创高峰。2022年11月，财政部已向各地提前下达2023年新增地方政府债务限额2.62万亿，下达时间为历年最早，下达额度亦为历年最高，其中一般债务限额 0.43万亿元，专项债务限额2.19万亿元；2023年两会确定今年地方政府新增债务限额为4.52万亿元，其中新增一般债限额0.72万亿元，与上年持平；新增专项债限额3.80万亿元，较上年增加0.15万亿元，较为充足的限额为保持财政支出强度、拉动投资及稳定宏观经济提供重要支撑。在下达发行额度的同时，国务院提出，将加力提效实施好积极的财政政策，推动各项财税政策尽早落地见效，2023年新增专项债券力争在9月底前基本发行完毕。在积极财政政策推动下，2023年1－11月，地方政府债券累计发行2118支，金额合计91297.81亿元，其中，新增债券45344.59亿元，再融资债券45953.22亿元；发行总额相当于2022年全年的124.12%，为上年同期的125.68%。2023年1－11月地方债发行总额创历年同期高峰。 二是适量扩大专项债投向领域和用作项目资本金范围，同时提升债券资金使用效率和效益，更好发挥专项债促投资、稳增长效能。扩大专项债使用范围方面，2023年3月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“财政贯彻落实党的二十大重大决策部署”中，原财政部部长刘昆提到，2023年将在重点支持现有 11个领域项目建设基础上，适量扩大资金投向领域和用作项目资本金范围。同月，国务院新闻办公室举办新闻发布会介绍“着力推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步”中，原国家发展和改革委员会副主任杨荫凯提到，发改委将在目前交通、能源、农林水利、社会事业、市政和产业园区、新型基础设施等投向领域的基础上，会同有关方面积极研究进一步扩大专项债券投向领域。在此基础上，国务院办公厅先后把充电基础设施和旅游等投向领域新纳入地方政府专项债券支持范围。2023年12月召开的中央经济工作会议也明确提出“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”。在专项债使用及管理上，财政部持续部署加快专项债使用进度，要求2023年用于项目建设的专项债券资金力争在10月底前使用完毕。在加快专项债使用节奏的同时，政策还要求各地方 政府严格把控专项债券项目管理、提高使用效益。2023年6月29日，《第十四 届全国人民代表大会财政经济委员会关于2022年中央决算草案审查结果的报告》中，全国人大财经委建议，指导地方扎实做好项目库建设和前期准备工作，提升债券资金使用效率和效益。2023年8月，财政部发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》指出，要完善地方政府专项债券项目管理，严禁将专项债券用于各类楼堂馆所、形象工程和政绩工程以及各类非公益性资本支出项目，严格执行违规使用地方政府专项债券处理处罚机制，全面压实主管部门和项目单位管理责任。 三是一揽子化债方案逐步落地，特殊再融资债券重启发行，助力化解地方存量债务风险。2023年7月24日，中共中央政治局会议首次提出“制定实施一揽子化债方案”；8月28日，十四届全国人大常委会第五次会议审议《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》时进一步强调“要有效防范化解地方债务风险，制定实施一揽子化债方案”，标志着一揽子化债政策进入落地阶段。其中，四季度重启发行的特殊再融资债券成为一揽子化债方案的重要工具。自10月6日， 内蒙古发布首轮663.2亿元特殊再融资债券信息披露文件，明确用于“偿还存量 债务”以来，截至12月19日，29个省市区特殊再融资债券发行总额约13885亿 元。历史上，特殊再融资债券在2020年12月－2021年9月以及2021年10月 －2022年6月出现过两轮发行高峰，分别用于建制县隐性债务化解试点及全域无隐性债务试点，第一轮发行6278亿元、第二轮发行5041.8亿元，本轮特殊再融资债券较以往两轮发行规模更大、节奏更快且一般债券占比更高。特殊再融资债券通过以时间换空间、引导隐性债务显性化，可降低地方政府债务偿还压力，缓释城投短期流动性风险。10月24日，全国人大常委会批准中央财政在今年四季度增发2023年国债1万亿元，作为特别国债管理，1万亿元国债由中央转移支付，全部划拨地方使用，特别国债资金用途将主要围绕灾后恢复重建和提升防灾减灾救灾能力方面，且纳入国家赤字安排，无需地方政府偿还，发行特别国债系通过中央财政加杠杆的方式，优化中央和地方政府债务结构，帮助地方减轻财政压力，同时稳定债券市场预期。此外，对于地方融资平台存量经营性债务，政策要求银行等金融机构积极稳妥支持地方债务化解。2023年8月18日召开的中国人民银行、国家金融监管总局以及证监会电话会议要求金融部门要统筹协调金 融支持地方债务风险化解工作，丰富防范化解债务风险的工具和手段，强化风险监测、评估和防控机制，推动重点地区风险处置，牢牢守住不发生系统性风险的底线。2023年9月20日召开的国务院政策例行吹风会再次强调要指导金融机构积极稳妥支持地方债务风险化解，建立常态化的融资平台金融债务监测机制。2023年10月21日，在第十四届全国人民代表大会常务委员会第六次会议上，中国人民银行行长潘功胜提出在部委和地方两个层面建立金融支持化解地方债务风险工作小组，制定化解融资平台债务风险系列文件，引导金融机构按照市场化、法治化原则，与重点地区融资平台平等协商，依法合规、分类施策化解存量债务风险。2023年11月8日，潘功胜提出，引导金融机构与融资平台平等协商，通过展期、借新还旧、置换等方式，分类施策化解存量债务风险，“必要时，人民银行还将对债务负担相对较重地区提供应急流动性贷款支持”。2023年12月召开的中央经济工作会议明确提出“要统筹化解房地产、地方债务、中小金融机构等风险”“统筹好地方债务风险化解和稳定发展”。 四是保持强监管态势，杜绝新增隐性债务，推动建立地方债务监管长效机制。2023年2月，原财政部部长刘昆在《求是》杂志发表的署名文章《更加有力有效实施积极的财政政策》中针对防范化解地方政府债务提到，要坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量，完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。2023年4月，中共中央政治局会议再次提到，要加强地方政府债务管理，严控新增隐性债务。同时，财政部《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》提出要强化跨部门协作监管，压实各方责任，从资金需求端和供给端同时加强监管，阻断新增隐性债务路径，坚决遏制隐性债务增量；督促省级政府加强风险分析研判，定期监审评估，加大对市县工作力度，立足自身努力，逐步降低债务风险水平，稳妥化解隐性债务存量；保持高压监管态势，对新增隐性债务等问题及时查处、追责问责；加强专项债券投后管理，严禁“以拨代支”和“一拨了之”等行为，健全项目管理机制，按时足额还本付息，确保法定债券不出任何风险。在以“遏增量、化存量”为主线出台一系列防范化解地方债务风险机制措施的基础上，中央多次提出建立地方债务监管长效机制。2023年6月5日，新华社《如何看待当前地方财政运行态势》文章指出要一方面强化债务监管，另一方面坚决遏制隐性债务增量，探索建立长效监管制度框架。 2023年6月29日，在第十四届全国人民代表大会财政经济委员会上，全国人大 财经委建议，稳步推进地方政府隐性债务和法定债务合并监管。2023年11月6 日，财政部发布《关于地方政府隐性债务问责典型案例的通报》，披露了2022年 以来查处的8起隐性债务问责典型案例，再次显示了中央对隐性债务问题终身追 责、倒查责任的决心。2023年11月20日，中央金融委员会召开会议，强调全面加强金融监管，有效防范化解金融风险，压紧压实金融风险处置责任。在杜绝新增隐性债务的同时，监管强调推动建立地方债务监管长效机制。2023年8月发布的《2023年上半年中国财政政策执行情况报告》提出“稳步推进地方政府债务合并监管，推动建立统一的长效监管制度框架”。2023年10月30日至31日举行的中央金融工作会议明确提出建立防范化解地方债务风险长效机制，建立同高质量发展相适应的政府债务管理机制，优化中央和地方政府债务结构。这意味着中央更加重视在中长期持续性、制度化、体系化防范及化解地方债务风险，防范及化解的地方债务类型不仅包括隐性债务，还包含融资平台经营性债务等非隐性债务，强化全口径监管；在债务管理方面完善中央及地方事权责任，探索形成央地协调、不同部门分工合作的监管新框架。与此相适应的，2023年以来中央更加注重加强地方融资平台债务监管，加强地方政府融资平台公司综合治理，逐步剥离政府融资功能，推动分类转型发展。2023年10月21日，《国务院关于金融工作情况的报告》提出，要完善常态化融资平台金融债务统计监测机制，加强对重点地区、重点融资平台的风险监测。 表12023年以来地方政府债券相关重要政策概要 发布日期 发布主体 政策/会议名称 政策要点 2023.01.02 中共中央、国务院 关于做好2023年全面推进乡村振兴重点工作的意见 将符合条件的乡村振兴项目纳入地方政府债券支持范围。 2023.02.16 《求是》杂志 财政部部长刘昆：更加有力有效实施积极的财政政策 今年积极的财政政策要加力提效。“加力”即适度加大财政政策扩张力度。一是在财政支出强度上加力，统筹财政收入、财政赤字、贴息等政策工具，适度扩大财政支出规模。二是在专项债投资拉动上加力，合理安排地方政府专项债券规模，适当扩大投向领域和用作资本金范围，持续形成投资拉动力。三是在推动财力下沉上加力，持续增加中央对地方转移支付，向困难地区和欠发达地区倾斜，兜牢兜实基层“三保”底线。坚持“开正门、堵旁门”，遏增量、化存量。完善常态化协同监管，坚决禁止变相举债、虚假化债行为。压实地方政