固定收益专题-园区系列报告(二)：详解园区管理模式

固定收益专题 详解园区管理模式-园区系列报告（二） 作为承载区域经济产业发展战略的特殊空间，园区在原有行政区域的基础作者上，重塑了园区管理机构、地方政府及园区城投等各方的权利划分和职能 证券研究报告|固定收益研究 2023年04月07日 配置关系。本篇从园区管理模式入手，介绍三类主要管理模式及其权责分配，以及在最常见的管委会模式下，园区、地方政府和城投三者的关系，最后建议关注管委会模式下园区城投相较普通城投的特殊性。 园区管理模式主要有管委会模式、区政合一和企业管理型三类。管委会由上级政府在园区内专门设立，作为所在地党委、政府的派出机构，对园区行使上级政府授予的经济和社会管理权限，管委会通常设置城投公司承担 开发建设、协助招商引资等，是目前园区最常用的管理模式。随着园区发展到一定阶段，为了寻求更大的发展空间，部分园区与行政区进行合并，管委会和行政区政府进行合并，通常实施“两块牌子、一套人马”，比如杭州高新区与滨江区，青岛经开区与黄岛区，这种模式下园区城投与普通城投差异较小。企业管理型是指由开发公司作为园区的管理主体，根据政府授权承担经济管理事务，也被成为“蛇口模式”，企业管理型园区也可能设置管委会，但通常管委会和地方政府退居二线，仍以开发公司为主导。目前该模式应用较少，典型的例如上海紫竹高新区、漕河泾开发区。 管委会模式是目前最常见的园区管理，管委会模式的优点是配置高，独立性强，精简高效：1）园区管委会书记的职务级别，在一定程度上能够反映园区的行政资源配置。管委会领导往往实行“高配”，即园区一把手通常 比上级政府低半级，保障园区统筹政府资源的能力。国家级经开区、国家级高新区和国家级新区基本符合以上规律。2）管委会高度授权，实行“充分授权、封闭运作”的管理模式，拥有同级人民政府的审批权限，具有较高的独立性和自主性。3）管委会机构设置和人员编制高度精简，职能部门合署办公，行政资源集中，运行机制灵活，便于集中力量发展经济。 管委会在我国的行政机构序列中定性不明，制约园区的长期发展。我国法律并未对园区管委会的法律地位做统一规定，园区管委会也不在我国的行政机构序列中。随着园区规模的扩张，园区将承担更多社会管理职能，而 管委会法律地位的缺失，可能导致职责权限模糊、监管混乱等问题，制约园区的长期发展。 管委会模式下，园区管委会、园区城投和地方政府作为主要的园区建设与管理主体，三者的关系是：人事任命上，园区城投、管委会和地方政府间的人员流动较为常见。管委会人事任命方面，管委会领导由上级政府任命， 下级干部实行聘任制；园区城投任命方面，部分园区存在管委会领导在园区城投兼职的情况。资金往来上，管委会与园区城投的关系，与行政区政府与普通城投的关系相似。园区城投通常在资产划转、资金注入、财政补贴等方面得到管委会和地方政府的支持。此外，是否为唯一城投将影响园区的资源倾斜力度。相对来说，区域内城投数量越少，获得政府支持的能 力较强。我们统计的在519个有发债主体的园区中，共有404家园区只有 1家发债城投。 由于园区在制度安排上的特殊性，建议关注园区城投相比普通城投的以下特点。1）园区具有的强经济属性，导致园区城投的经营性业务相较普通城投更为丰富，承担的功能更为多元。2）部分园区城投从事产业投资，重点 投资园区内企业，以帮助园区招商引资，存在较大风险。3）管委会身份的模糊导致城投信仰的弱化。 风险提示：统计口径存在误差。 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 研究助理�春呓 执业证书编号：S0680122110005邮箱：wangchunyi@gszq.com 相关研究 1、《固定收益专题：按收益分档，您想选的城投在哪里？》2023-04-06 2、《固定收益点评：持有人集中度提升、经营分化明显 ——公募REITs年报提供了哪些新信息？》2023-04-06 3、《固定收益定期：到期高峰已过，修复继续进行—— 3月理财月报》2023-04-04 4、《固定收益定期：强现实不被反映，如何理解？》 2023-04-02 5、《固定收益定期：信用继续走强，利差被动走阔——产业&城投&银行信用利差跟踪》2023-04-02 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 一、三类园区管理体制3 二、管委会体制的优缺点4 2.1管委会体制的优点——高配置、高独立性、精简高效4 2.2管委会体制的缺点——法律地位缺位9 三、管委会体制下的园政企关系9 3.1园政企的人事关系9 3.2园政企的资金往来10 3.3是否园区唯一城投10 四、管委会体制下园区城投的特殊性11 4.1经营性业务更丰富，城投成色可能偏低11 4.2可能参与产业投资，存在较大风险11 4.3管委会身份的模糊导致“城投信仰”的弱化12 风险提示12 图表目录 图表1：园区高质量发展百强(2022)中的政区合一型园区3 图表2：2022年部分国家级经开区行政级别4 图表3：2022年部分国家级高新区行政级别5 图表4：2022年国家级新区行政级别5 图表5：安庆经开区部门设置和职能分工6 图表6：安庆经开区领导分工8 图表7：园区发债平台数量统计10 图表8：发债平台数量超过4家的园区11 一、三类园区管理体制 园区是指为带动区域经济发展、促进产业升级，而划出一定范围，在其中实施特定体制和政策的特定区域。作为承载区域经济产业发展战略的特殊空间，园区在原有行政区域 的基础上，重塑了园区管理机构、地方政府及园区城投等各类主体的权利划分和职能配置关系。而园区管理模式决定了园区内主要参与方的权责分配的基础，目前园区管理模式主要包括管委会、区政合一和企业管理三类。 管委会模式适合园区发展初期，也是目前园区最常用的管理模式。为了减少传统管理体制对于园区发展的制约，由上级政府在园区内专门设立管理委员会，园区管委会作为所 在地党委、政府的派出机构，对园区行使上级政府授予的经济和社会管理权限。管委会通常会设置城投公司，承担园区开发建设任务，协助管委会招商引资等。 区政合一模式是在管委会模式基础上的演化，是指园区与行政区的合并。随着园区发展到一定阶段，为了寻求更大的发展空间，和更多的管理权限，部分园区与行政区进行合 并，同时管委会和行政区政府进行合并，即实施“两块牌子、一套人马”，促使园区从产业园区转变为城市综合功能区，集经济、社会、行政功能于一体，比如杭州高新区与滨江区，青岛经开区与黄岛区，苏州高新区和虎丘区。这种模式下，园区的概念逐渐弱化，园区城投与普通城投的差异较小。 图表1：园区高质量发展百强(2022)中的政区合一型园区经济功能区 行政区 经济功能区 行政区 广州高新技术产业开发区 黄埔区 大连经济技术开发区 金州区 广州经济技术开发区 黄埔区 沈阳经济技术开发区 铁西区 杭州高新技术产业开发区 滨江区 洛阳高新技术产业开发区 涧西区 青岛经济技术开发区 黄岛区 哈尔滨经济技术开发区 平房区 无锡高新技术产业开发区 新吴区 昆山高新技术产业开发区 玉山镇 杭州经济技术开发区 钱塘区 乌鲁木齐高新技术产业开发区 新市区 武汉经济技术开发区 汉南区 吴江经济技术开发区 同里镇 成都经济技术开发区 龙泉驿区 芜湖高新技术产业开发区 弋江区 苏州高新技术产业开发区 虎丘区 沈阳高新技术产业开发区 浑南区 常州高新技术产业开发区 新北区 福州经济技术开发区 马尾区 武汉临空港经济技术开发区 东西湖区 黄石经济技术开发区 铁山区 宁波经济技术开发区 北仑区 哈尔滨高新技术产业开发区 松北区 株洲高新技术产业开发区 天元区 贵阳经济技术开发区 小河区 资料来源：赛迪顾问，国盛证券研究所 企业管理型由开发公司作为园区的开发和管理主体，根据政府授权承担经济管理事务，负责园区的规划建设、投融资、招商引资、园区管理等，企业管理型园区也可能设置管委会，但通常管委会和地方政府退居二线，仍以开发公司作为主要的建设和管理主体。 该模式首创于深圳蛇口，也被成为“蛇口模式”。目前国内使用企业管理型的园区较少，典型的例如上海紫竹高新区、漕河泾开发区。以紫竹高新区为例，园区位于上海闵行区， 由民营企业上海紫竹高新区集团开发建设，园区内设置高新区管委会，负责园区的总体发展规划，但园区的建设、运营仍以高新区集团为主导。 二、管委会体制的优缺点 2.1管委会体制的优点——高配置、高独立性、精简高效 管委会模式是目前最常见的园区管理，适用于我国大部分园区的发展阶段，作为一种特殊的制度安排，管委会具有以下优点：1）管委会领导往往实行“高配”，统筹政府资源的能力较强。2）管委会高度授权，具有较高的独立性和自主性。3）机构设置上精简高效，试错成本较低。具体来说： 1）管委会领导实行高配，园区一把手通常比上级政府低半级。园区本身不属于一级政府 （政区合一除外），为了保障管委会对于园区的协调和管理能力，园区领导的行政级别实 行“高配”，即园区区委书记兼任的领导职务层次比上级政府低半级，从而高于同层级的 一般行政区，高配置的领导小组往往拥有更强的政府资源统筹能力，为园区带来更多的资源优势和政策支持。尽管园区不存在明确的行政等级，但园区管委会书记的职务级别，在一定程度上能够反映园区的行政资源配置。 国家级经开区、国家级高新区和国家级新区基本符合以上规律。以南通经济技术开发区为例，南通市行政区级别应该为正厅级，然而南通经济技术开发区的党工委书记任职江苏省南通市委常委、通州区委书记，属于副厅级领导，级别上较上级政府南通市的级别 降了半级。再比如，上海市政府（省部级）下属的上海市浦东新区本应为厅局级机构、新区区委书记应兼任正厅级职务，但实际上区委书记兼任上海市委常委、为副部级干部。 图表2：2022年部分国家级经开区行政级别 任职务级别 南通经济技术开发区 江苏省南通市委常委、通州区委书记 副厅级 南通市 正厅级 低半级 江宁经济技术开发区 南京市委常委，江宁区委书记 正厅级 江宁市 正厅级 平级 北京经济技术开发区 北京市发展和改革委员会党组书记、主任 正厅级 北京市 副部级 低半级 南昌经济技术开发区 江西省南昌市委常委 副厅级 南昌市 正厅级 低半级 遵义经济技术开发区 汇川区委委员、常委、书记 副厅级 遵义市 正厅级 低半级 石家庄经济技术开发区 石家庄市委常委，市政府常务副市长 副厅级 石家庄市 正厅级 低半级 沈阳经济技术开发区 辽宁省沈阳市铁西区委书记 副厅级 沈阳市 正厅级 低半级 哈尔滨经济技术开发区 哈尔滨市委常委 副厅级 哈尔滨市 正厅级 低半级 淮南经济技术开发区 淮南市政府副市长、党组成员 副厅级 淮南市 正厅级 低半级 宁波经济技术开发区 宁波市委常委 副厅级 宁波市 正厅级 低半级 国家级新区名称区委书记兼任职务 区委书记兼 所在行政区所在行政区级别关系 资料来源：政府官网、国盛证券研究所 图表3：2022年部分国家级高新区行政级别 国家级新区名称区委书记兼任职务 区委书记兼任职务级别 所在行政区所在行政区级别关系 南京高新技术产业开发区 南京市委常委、常务副市长 正厅级 南京市 副部级 低半级 苏州高新技术产业开发区 苏州市虎丘区委书记 副厅级 苏州市 正厅级 低半级 石家庄高新技术产业开发区 石家庄市委副书记、市长 副厅级 石家庄市 正厅级 低半级 大连高新技术产业园区 大连市委常委 副厅级 大连市 正厅级 低半级 温州高新技术产业开发区 温州市龙湾区委书记 副厅级 温州市 正厅级 低半级 芜湖高新技术产业开发区 弋江区委书记 副厅级 芜湖市 正厅级 低半级 南昌高新技术产业开发区 南昌市委常委 副厅级 南昌市 正厅级 低半级 济南高新技术产业开发区 济南市委常委、副市长 副厅级 济南市 正厅级 低半级 宜昌高新技术产业开发区 宜昌市人民政府副市长、党组成员 副厅级 宜昌市 正厅级 低半级 湛江高新技术产业开发区 广东省湛江市坡头区委书记 副厅级 湛江市 正厅级 低半级 资料来源：政府