2023年第3期《养老金融评论》内容概要

内部资料 妥善保存 养老金融评论 2023年第3期（总第88期） 董克用等：我国多层次养老金体系的新突破、新飞跃与新探索 张栋等：养老金制度目标的“三元悖论”与多支柱改革：理论逻辑与实践框架 施文凯等：中国多支柱养老金体系结构改革问题研究 阳义南：多层次多支柱养老保险体系：理论、思路与方向 中国养老金融50人论坛 www.caff50.net 中国养老金融50人论坛简介 中国养老金融50人论坛(CAFF50)由董克用教授联合华夏新 供给经济学研究院等多家机构共同发起，于2015年12月9日正式成立。论坛成员由政界、学界和业界具有深厚学术功底和重要社会影响力的人士组成。论坛主要关注养老金金融、养老服务金融和养老产业金融三部分内容，致力于成为养老金融领域的高端专业智库，旨在为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众传播专业知识。随着对养老金融研究的深入，为了促进产业落地，贵州国康养老金融研究院于2021年1 月29日在北京宣布成立，致力于将自身建设成为一流、综合、专业的养老金融智库。 论坛学术顾问： 潘功胜王忠民胡晓义宋晓梧 论坛秘书长：董克用 常务副秘书长：张栋施文凯 副秘书长： 孙博王赓宇 《养老金融评论》简介 《养老金融评论》是中国养老金融50人论坛月度官方刊物，秉承“专业性、前瞻性、国际性”的学术理念，以“为政策制定提供智力支持，为行业发展搭建交流平台，向媒体大众传播专业知识”为宗旨，重点反映论坛成员的学术成果与观点；跟踪国际理论前沿与实践动态；探讨中国养老金融改革与发展，促进养老金融领域交流与融合。我们诚挚欢迎业界、学界的专家踊跃撰稿，为我国养老金融发展贡献智慧。 《养老金融评论》编委会 主编： 董克用姚余栋 执行主编： 张栋孙博 编辑组成员： 施文凯于东浩陈瑶刘佳星 来稿、订阅及索要过刊等事宜，请发邮件至编辑部工作邮箱 caff50review@caff50.net进行联系。 目录 【本期重点关注】 董克用等：我国多层次养老金体系的新突破、新飞跃与新探索4 张栋等：养老金制度目标的“三元悖论”与多支柱改革：理论逻辑与实践框架11 施文凯等：中国多支柱养老金体系结构改革问题研究32 阳义南：多层次多支柱养老保险体系：理论、思路与方向49 【养老金融观点集萃】 张兴：人口老龄化给职工养老保险带来的挑战及应对之策67 胡继晔：促进第三支柱个人养老金扩面74 万群：构建个人养老金制度要从三方面入手81 【CAFF50大事记】 2023年2月CAFF50动态89 【论坛成员机构介绍】 中国银行91 导读：党的二十大报告提出，完善基本养老保险全国统筹制度，发展多层次、多支柱养老保险体系。我国在实践中不断探索，已经初步形成建成由基本养老保险、企业（职业）年金、个人养老金构成的三支柱养老保险体系。从未来发展趋势看，我国的人口老龄化程度仍在不断加深，我国多支柱养老保险体系仍需进一步完善，以满足多元化的养老需求，保障群众晚年生活，促进社会和谐发展。 本期《养老金融评论》重点关注如下内容：中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学董克用教授分析我国多层次养老金体系的新突破、新飞跃与新探索；中国养老金融50人论坛常务副秘书长、中国农业大学人文与发展学院讲师张栋探讨养老金制度目标的“三元悖论”与多支柱改革；中国养老金融50人论坛常务副秘书长、中国财政科学研究院助理研究员施文凯对中国多支柱养老金体系结构改革问题的相关研究；中国养老金融50人论坛特邀研究员、湖南大学公共管理学院教授、博士生导师阳义南提出多层次多支柱养老保险体系的理论、思路与方向，以飨读者。 董克用等：我国多层次养老金体系的新突破、 新飞跃与新探索 董克用：中国养老金融50人论坛秘书长、中国人民大学教授 多层次、多支柱养老金体系这一概念，在国际上起源于经合组织 （OECD）国家对养老金体系的划分方式，世界银行于1994年在《避免老龄化危机》中将其演化为养老金三支柱理论。我国提出多层次、多支柱养老金体系构想的时间较世界银行更早，1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》（国发〔1991〕33号）中便提出了“逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度”。近年来随着我国老龄化速度不断加快， 本文摘自《中国社会保障》2022年第10期，原作者为董克用、周宁。周宁系中国人民大学公共管理学院博士生。 社会保障体系建设面临着新的挑战与要求，其中养老金作为老年人群体的主要经济收入来源需要得到切实保障。 对此，党的十八大以来，我国提出了一系列新理念、新思想与新战略，推动养老金体系实现了新突破、新飞跃与新探索。特别是2020年《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出“要发展多层次、多支柱养老保险体系”，这是党的最高纲领性文件中首次同时使用“多层次、多支柱”一词定义我国养老金体系发展的目标结构。 习近平总书记在《促进我国社会保障事业高质量发展、可持续发展》一文中强调“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”，反映出现阶段推进我国养老金体系建设与完善的紧迫性与关键性。在此背景下，通过对中国特色社会主义建设新时期以来，我国多层次、多支柱养老金体系政策完善过程及其成效加以梳理，为我国更快更好地建设养老金制度提供历史经验总结，显得尤为必要。 一、第一层次养老金制度的“新突破” 党的十八大以来，我国第一层次（支柱）养老金制度的“新突破”主要体现在四个方面。 一是突破了城乡二元结构，实现城市与农村居民的养老保险制度向一体化发展。《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》和《关于开展城镇居民社会养老保险试点的指导意见》的出台，标志着我国正式建立起新型农村社会养老保险与城镇居民养老保险，从制度层面实现了城乡居民全覆盖。但为降低制度运行成本和碎片化程度， 同时基于推进城乡制度公平性的需要，党的十八大报告提出整合城乡居民养老保险制度。在此基础上，2014年2月国务院出台《关于建立统一的城乡居民基本养老保险制度的意见》，将“新农保”和“城居保”合并为城乡居民基本养老保险，统一缴费与政府补贴标准，居民社会养老保险制度正式由二元走向一体。 二是突破了体制内外二元结构，实现机关事业单位与企业职工养老保险制度顺利并轨。自城镇职工基本养老保险制度建立后，机关事业单位与企业职工养老保险制度的“双轨制”现象一直受到公众关注。2014年，国务院《关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的报告》指出，要“推进机关事业单位养老保险制度改革，建立与城镇职工统一的养老保险制度”，并将改革方案归纳为“一个统一，五个同步”。2015年，国务院《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》颁行，机关事业单位与企业的职工养老保险在筹资方式、计发办法、运行机制等方面均适用同一规定，在政策设计与实践层面彻底解决了双轨制问题。 三是进一步突破了基本养老保险基金市场投资主体与范围，拓展了保值增值渠道。2015年8月，国务院印发《基本养老保险基金投资管理办法》，调整了1991年《关于企业职工养老保险制度改革的 决定》及1997年《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》中关于基本养老保险投资主体和范围的相关规定，标志着我国基本养老保险基金正式进入全面规范化投资运营阶段。截至2021年末， 31个省（自治区、直辖市）与新疆生产建设兵团均已启动基本养老 保险基金委托投资工作，基本养老保险基金投资运营规模达到1.46 万亿元，当年投资收益额632亿元。 四是推进城镇职工基本养老保险全国统筹，促进养老保险制度可持续发展。作为养老保险全国统筹的第一步，2018年国务院印发了 《关于建立企业职工基本养老保险基金中央调剂制度的通知》，其本质是在中央政府统筹下，引导养老保险基金盈余地区支持赤字地区，进而有效保障区域间基金收支的总体平衡，提高制度抗风险能力。2021年底，国务院召开企业职工基本养老保险全国统筹实施工作电 视电话会议，部署企业职工基本养老保险全国统筹工作。2022年1月，企业职工养老保险全国统筹工作全面启动，标志着我国养老保险制度进入了新的发展阶段。 二、第二层次养老金制度的“新飞跃” 党的十八大以来，我国第二层次养老金制度的“新飞跃”主要体现在三个方面。 一是实现了企业年金参与企业数、职工数与基金积累规模的飞跃。党的十八大之后，我国企业年金相关政策的出台进入高峰期，特别是2016年颁布的《企业年金办法》，相较于《企业年金试行办法》，在参与门槛、待遇领取等方面加以放宽，企业由自愿变为自主建立企业年金制度，降低了企业的参与成本，提高了制度吸引力。具体而言，从2012年到2021年，我国建立企业年金计划的企业数由54737家增 长至117529家，参与规模实现了翻一番；职工参与数量由1846万人 增长至2875万人，增长率达到50%；企业年金基金积累规模由4821 亿元增长至26406亿元，是原来的5.5倍；年均加权投资收益率在6%以上。我国企业年金制度覆盖面和基金规模进一步提高，有效实现了基金保值增值。 二是实现了机关事业单位职业年金制度建设进程的飞跃。相较于企业年金制度，以机关事业单位在编人员为保障对象的职业年金制度起步更晚。2015年国务院先后印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》与《机关事业单位职业年金办法》，规定机关事业单位应为其工作人员建立职业年金，确定了缴费比例、资金转移、待遇领取等方面的实施细则。2016年9月，人力资源社会保障部出台《职业年金基金管理暂行办法》，进一步对各主体权责、投资范围、费用收取、信息披露等方面进行了明确规定。2017年起，31个省（自治区、直辖市）与新疆生产建设兵团的职业年金受托人招标工作陆续展开，标志着职业年金制度正式落地。2019年职业年金正式投资运作，到2021年底，职业年金参与人数已达4443万人，基本实现了机关事业单位在编职工全覆盖。 三是实现了第二层次养老金制度个人所得税税收优惠力度的飞跃。企业年金制度在建立之时，便提出企业缴费在不超过职工当期工资总额4%的部分可予以免税，但就职工缴费并无相匹配的税优政策，满足条件的个人仍需全额纳税，同时投资与待遇领取环节中所涉个人所得税也缺乏明文规定。2013年，财政部、人社部、国家税务总局颁布《关于企业年金、职业年金个人所得税有关问题的通知》（财税 〔2013〕103号），首次明确了各环节对应的个人所得税政策，其中 缴费环节个人缴费不超过4%的部分可税前扣除，企业为职工配套缴费的部分个人无需缴税；投资管理环节暂不征收个税；待遇领取环节则按不同情形计征个税；103号文的实施减轻了职工参与企业年金的税负，基本确定了我国企业年金制度“免免征”（EET）的现行税优模式。 三、第三层次养老金制度的“新探索” 自《关于企业职工养老保险制度改革的决定》提出发展职工个人储蓄性养老保险后，第三层次（支柱）养老金经历了20余年政策设 计与实践的空窗期，直至2014年，国务院发布《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出要适时开展个税递延型商业养老保险试点，重新将其列入了改革日程。 党的十八大以来，我国第三层次（支柱）养老金制度的探索可大致划分为两个阶段：一是个税递延型商业养老保险的探索，2018年4月《关于开展个人税收递延型商业养老保险试点的通知》出台，确定了个税递延型商业养老保险的试点城市与对象、税收政策、产品类型等内容，标志着我国第三层次（支柱）养老金自此进入实施阶段。二是我国进入了个人养老金制度探索的新时期，2022年4月，国务院发布《关于推动个人养老金发展的意见》，最终以“个人养老金”命名我国第三层次（支柱）养老金，并对制度性质、范畴、范围、缴费水平、产品类型、待遇领取与税收政策等方面进行了初步设计与规划，填补了我国多层次、多支柱养老金体系在制度架构层面的最后一块“拼图”。 继往开来，经过党的十八大以来10年间的改革与探索，我国已基本建立起覆盖全民、城乡协