固定收益专题-江苏经验：债务管控的三条主线

固定收益专题 江苏经验：债务管控的三条主线 近年来，江苏省债务管控表现得到了市场的广泛认可。总体而言，江苏省债务管控作者 的思路为“紧跟中央，结合实际”，在贯彻落实中央文件的基础上，结合本省经济 证券研究报告|固定收益研究 2023年03月27日 实况，进一步细化责任主体、明确监管红线、积极化解政府存量债务，致力于降低政府债务风险。《省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》（苏政传发〔2021〕94号），是江苏省债务管控的重要引领性文件。我们将其内容与其他相关政策相结合，进一步归类总结出江苏省债务管控的三条主线，并对其一一进行分析. 主线一：存量债务置换。江苏省政府存量债务管控关键在置换。一方面强调重点关注弱资质区域平台，强化尾部风险防范。对债务风险较大的县级和市场主体评级AA级以下的融资平台公司，推动资产重组，做大资产规模，建立“一企一策”风 险应急处置预案，提前做好风险防范缓释等工作。截止至2022年12月31号，江苏省市场主体评级AA级以下城投平台还有19家。另一方面，要求各地区压降融资成本，设立融资红线，通过发行政府置换债等方式清退融资成本过高的存量债务。如南通市提出“融资成本削峰计划”，通州区表示要对融资成本在6.5%以上的债务进行逐笔核查清退。同时鼓励有条件的地区协调社会资本积极建立平滑帮扶机制，搭配“高改低，短改长”时间换空间的置换策略，全面压降各类债务风险，缓解政府债务压力。 主线二：新增债务管控，实现“借、用、还”相统一的举债机制。江苏省在新增债务的管控上，积极贯彻落实这一原则机制，并对“借”进行了进一步的细化规定，注重源头管理。“借”，强调规范举债过程、加强对PPP模式的监管。“用”，强 调项目端公益性管控，专款专用。通过发行地方政府债券举借的政府债务资金只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务，优先保障在建公益性项目建设，优先用于重大基础设施和重大民生项目建设，不得用于经常性支出和楼堂馆所等明令禁止的支出。“还”，严格落实将政府债务分类纳入预算管理。一般债务限额应与一般公共预算收入相匹配，本金可通过一般公共预算收入、发行一般债券等进行偿还，利息不得通过发行一般债券偿还；专项债务限额应与政府性基金预算收入及项目收益等相匹配，本金可通过对应的政府基金收入、专项收入、发行专项债券等偿还，利息不得通过发行专项债券偿还。 主线三：平台市场化转型。首先是对失去清偿能力的融资平台公司依法实施破产重整或清算，优化重组、做实做强核心融资平台。落实到具体方向，主要有向城市建设主体、城市公用事业运营主体、产业投资主体转型三类。第一类向城市建设主体 转型，即利用与政府的独特关系，理顺政府合规付费模式，借助公益项目领域的垄断优势继续从事城市建设业务。例如沛县城市投资开发有限公司是沛县城市基础设施和保障性住房建设的重要主体。第二类向城市公用事业运营主体转型，可以通过业务整合、注入优质资产、市场化机制改革等方式提质增效，让融资平台公司既承担社会公益事业，又有一定市场化收益反哺，从而解决公用事业项目规模分散、市场化程度不够等问题。例如江苏方洋集团有限公司是连云港市徐圩新区开发和运营的核心主体。第三类向产业投资主体转型，既可以做好“承接”，借助地方独特的自然禀赋因素，或原有的优势产业基础，顺着当地产业优势“顺势而为”；也可以勇于“引领”，协助地方政府做好产业突围，打造新兴产业发展模式。 从苏北苏中地区各地级市整体估值来看，地级市估值均位于3.5%-5%区间，信用估值分布较集中。江苏整体利差在过去一段时期有所下降，是市场对江苏债务管 控的认可。从整体估值高低来看，苏北地区经济区估值较高，苏中地区经济区估值较低。苏中苏北的地市平台以及苏南的部分区县平台，依然存在一定的下沉投资机会。 风险提示：地方财力下滑；模型设计不合理。 分析师赵增辉 执业证书编号：S0680522070005邮箱：zhaozenghui@gszq.com 分析师杨业伟 执业证书编号：S0680520050001邮箱：yangyewei@gszq.com 相关研究 1、《固定收益专题：下沉行情下，云南城投如何选？ 2023-03-22 2、《固定收益定期：下沉行情继续演绎——产业&城投&银行信用利差跟踪》2023-03-20 3、《固定收益点评：财政发力再度前置》2023-03-20 4、《固定收益定期：债市行情如何演进？》2023-03- 19 5、《固定收益点评：降准或更多利好的是短债和信用 2023-03-18 请仔细阅读本报告末页声明 内容目录 1、地方政府债务管控政策梳理3 2、江苏省债务管控的三条主线6 2.1存量债务管控主线7 2.2新增债务管控主线7 2.3平台市场化主线8 3、经济财政、债务负担与禀赋资源：区域当下实力孰高孰低？11 4、人口及收入、产业布局：区域未来潜力如何衡量14 5、苏北苏中地区城投梳理及投资建议18 5.1苏北苏中地区各地级市估值情况18 5.2苏中地区经济平台梳理18 5.3苏北地区经济平台梳理35 6、苏中苏北地区城投打分模型及结果58 风险提示59 图表目录 图表1：地方政府债务重点政策梳理3 图表2：全国性地方政府债相关政策梳理4 图表3：江苏省地方政府债相关政策梳理5 图表4：江苏省债务管控的三条主线6 图表5：存量债务管控主线7 图表6：江苏省对融资成本的最新表述7 图表7：新增债务管控主线8 图表8：融资平台管控主线9 图表9：2020-2021年江苏方洋公用事业板块营业收入（亿元）10 图表10：2021年江苏省苏中苏北地区各地级市经济财政指标情况（亿元）11 图表11：苏中苏北地区各地级市债务率情况12 图表12：苏中苏北地区各地级市未来一年债务到期情况（亿元）12 图表13：苏中苏北地区各地级市金融资源分布情况（亿元）13 图表14：江苏省各地级市近十年常住人口增速及2021年人均可支配收入（元）14 图表15：苏北和苏南地区各地级市2021年三大产业占比情况16 图表16：苏北和苏南各地级市2021年一般公共预算收入结构17 图表17：苏中苏北地区各地级市估值情况（亿元，%）18 图表18：南通市平台概览19 图表19：泰州市市级、国家级园区、省级园区和区县级平台概览24 图表20：江苏省扬州市平台概览26 图表21：苏中地区经济区平台相关指标概览（亿元，%）27 图表22：苏北地区经济区平台相关指标概览（亿元，%）35 图表23：盐城市平台概览48 图表24：淮安市平台概览51 图表25：连云港市市级平台、国家级园区和省级园区概览52 图表26：宿迁市平台概览53 图表27：徐州市市级平台、国家级园区和省级园区概览56 图表28：苏中苏北省城投打分排序前十名情况（2021年，亿元）58 1、地方政府债务管控政策梳理 2015年新《预算法》的实施，是地方政府债务管控的重要节点。2015年之前，地方政府债务管控的政策主要集中在两点：一是清理规范融资平台公司及其债务、二是坚决制止地方政府违法违规担保承诺行为。新《预算法》实施后，地方政府有了唯一合法举债融资渠道——发行政府债券。相应的，融资平台不再承担政府融资职能。如何推动融资平台市场化转型、剥离其政府融资职能成为新的政策重点。针对原有以非政府债形式存在的融资平台债务，各地区政府可在限额内申请发行置换债，将其转换为政府债。 2017年第�次全国性金融工作会议召开，政府加强对隐性债务的管控。针对屡禁不止的违法违规举债行为，习近平总书记在会议上重点强调“严控地方政府债务增量，终身问责、倒查追责”，首次明确了违规举债的问责机制。并于当年12月，财政部通报了对部分市县违法违规举债担保问题的处理办法；审计署随后公布《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》，再次重申要坚决遏制隐性债务增量，严肃问责处理，牢守风险底线，对制止违法违规举债行为形成“全覆盖”。 2021年3月15日国务院常务会议提出，省级党委和政府对本地区债务风险要负总责。次年公布的《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》（国办发〔2022〕20号）中，再次强调要坚持“省级兜底”原则。而早在2014年国务院便发文明确“中央不救助”，为此对各省的财政情况和化债能力提出了更高的要求。 图表1：地方政府债务重点政策梳理 近年来，江苏省债务管控表现得到了市场的广泛认可。总体而言，江苏省债务管控的思路为“紧跟中央，结合实际”，在贯彻落实中央文件的基础上，结合本省经济实况，进一步细化责任主体、明确监管红线、积极化解政府存量债务，致力于降低政府债务风险。 中央政府实施“四万亿刺激计划”，地方 新编《预算法》实施，地方政府经批准可 第�次全国金融会议重点强调严控地方国务院常务会议进一步提出省级党委和 政府债务扩张加速，中央加强风险防范 适度举债，且政府债券为唯一合法渠道 政府债务增量，终身问责、倒查追责 政府对本地区债务风险负总责的要求 200820152017 2021 ·《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号 ·《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》财预〔2012〕463号 国家政策 ·《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》国发〔2014〕43号 《省政府关于加强政府性债务管理的实施意见》苏政发〔2016〕154号 ·《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》财预〔2017〕50号 ·《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》审计署 《江苏省政府办公厅关于进一步加强政府性债务管理的通知》苏政办发〔2013〕137号 《省政府办公厅关于规范融资平台公司投融资行为的指导意见》苏政传发（2021）94号 《省政府关于进一步深化预算管理制度改革的实施意见》苏政发〔2021〕58号 《江苏省政府投资基金管理办法》苏政办发〔2022〕71号 ·《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》国发〔2021〕5号 《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》国办发〔2022〕20号 江苏政策 ♢严守政府和社会资本合作项目支出责任不超过一般公共预算支出10%的监管红线，对超过7%的地区实行风险提示。 ♢建立完善考核问责机制，结合本省实际情况，进一步落实责任主体 ♢稳步压降非标类融资产品规模；有力推动弱资质平台公司风险防范关口前移；鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制 ♢对失去清偿能力的融资平台公司要依法实施破产重整或清算 ♢鼓励用社会资本改造存量债务，推广使用PPP等模式化解债务 ♢加快存量政府债务置换 ♢政府融资平台举借的政府性债务，需经同级政府批准，并接受全面监管 ♢坚决制止地方政府违规担保承诺行为，政府性债务“谁举债，谁偿还”。 ♢清理规范融资平台公司及其债务 ♢坚决制止地方政府违规担保承诺行为，实现融资平台风险内部化 ♢“修明渠”：剥离融资平台的政府 融资职能，各地可申请发行置换债 ♢“堵暗道”：杜绝违法违规举债 ♢鼓励高风险地区使用PPP化债 ♢坚持中央不救助原则 ♢坚持省级党委和政府对本地区债务风险负总责，通过增收节支、变现资产等方式化解债务风险，降低市县偿债负担 ♢完善专项债资金投向领域禁止类项目清单和违规使用处罚机制 ♢明确违规举债问责机制。禁止地方政府利用PPP等方式违法违规变相举债 ♢坚决遏制隐性债务增量，妥善处置化解隐性债务存量，“开前门、堵后门”。 ♢坚持中央不救助，不“买单、兜底” 资料来源：国务院、财政部、人民政府官网、国盛证券研究所 图表2：全国性地方政府债相关政策梳理 时间 文件名 主要内容 《国务院关于加强地方政府融资平 要求对融资平台公司债务进行一次全面清理，包括融资平台公司直接借 2010-6-10 台公司管理有关问题的通知》国发〔2010〕19号 入、拖欠或提供担保、回购等信用支持形成的债务；坚决制止地方政府违规担保承诺行为，债务风险内部化。 2012-12-2