江苏债务管理全拆解:三债统管、降本控量、结构优化|地方政府隐性债务专题(十)

摘要 ■94号文构成江苏债务管理的总框架。江苏是全国较少的从省级层面统一发文对债务管理提出要求的省份，核心文件是2021年5月江苏省政府办公厅发布的《关于规范融资平台投融资行为的指导意见》（苏政传发（2021）94号）。94号文包括六点十六条，构成了江苏债务管理的总框架。 ■五维度盘点江苏债务管理措施 1、融资规模。（1）管控范围：“三债统管”（政府债务、隐性债务、经营性债务），尤其强调对“经营性债务”的管控。（2）管控要求：差异化设置债务增速上限。根据94号文要求，各地根据经济增长情况、偿债能力等因素差异化制定债务增速上限。如扬州2022年要求“经营性债务增幅不超 过15%”；淮安淮阴区要求“新增经营性债务规模增幅不超过13.2%”；盐城建湖县要求“确保2022年全年经营性债务增幅控制在市规定的15%以内”。 2、融资成本。（1）管控方式：①差异化设定融资成本上限。如扬州2022年要求区县平台融资成本上限6%，南通通州区2022年融资成本上限为 6.5%；淮安淮阴区2023年融资成本上限为7.5%。②融资成本上限趋于压低。如镇江2021年上半年重点清退10%以上的存量债务，到2023年，根据镇江丹阳市的披露，融资成本上限已降至6.5%。（2）降本措施：清理或置换高成本债务、规范融资中介费用等。 3、融资结构。（1）管控要求：鼓励增加银行和债券占比，严控非标。如南通通州区强调“重点关注信托、融资租赁、私募等各类非标融资业务，严禁开展高成本非标业务”；盐城提出“指导企业优化融资结构，压降非标产品比例”。值得关注的是，江苏对定融的压降态度较为明确，如扬州宝应经开区提到“根据市、县债务管控要求，定融产品不再继续发行”。（2）改善措施：从增加标准产品、清退存量非标、严控非标新增三方面入手。 4、资金池。94号文指出，“鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制”。实操中各地通过设立资金池的方式防范尾部风险。例如，南京溧水提出“用好‘资金池’，审慎开展投融资和对外担保”；徐州新沂市提出“设立10亿元应急周转资金池”。 5、省委巡视。十四届江苏省委2022年以来陆续开展三轮巡视，第一轮巡视于2022年4月启动，第二轮巡视于2022年10月-12月开展，第三轮巡视动员部署会已于2023年4月12日召开。 ■江苏债务管理评价 （1）市场认可度上升。除2022年受“债灾”影响外，江苏各区域信用利差趋于下行，“弱区域”利差下行幅度更大。2023年以来，地级市层面利差压缩幅度最大的包括淮安、连云港、镇江、泰州等；区县层面连云港、徐州、盐城、镇江、泰州利差压缩幅度最大。 （2）区域融资成本下行。在投资回报率趋于下降的背景下，降低利息负担对维持区域债务周转较为重要，江苏通过跨部门协作（纪委、财政、国资等）执行债务管控要求，从各区域预算报告或政府报告披露来看，2022年较多区域融资成本明显下行。 ■风险提示：信息披露不全、信用风险超预期等。 正文 近期江苏债务管理相关动作较多，引发市场关注：3月9日，泰州市国资委组织召开2023年市属企业“融资比武”活动部署会；3月28日-4月6日，江苏宝应经开区、高邮高新区、高邮经开区相继发布《关于市委专项巡察整改进展情况的通报》；4月12日，十四届江苏省委第三轮巡视动员部署会在南京召开，提出分两个批次对51个县（市、区）开展常规巡视、对7个国家级开发区开展提级巡视。江苏是全国较少的从全省层面统一持续推 进债务管理的省份，对区域城投认可度的提升起到了较好的正面作用，本文对江苏债务管理措施进行全面梳理。 194号文构成江苏债务管理的总框架 江苏是全国较少的从省级层面统一发文对债务管理提出要求的省份，核心文件是2021年5月江苏省政府办公厅发布的《关于规范融资平台投融资行 为的指导意见》（苏政传发（2021）94号）。94号文包括六点十六条，构成了江苏债务管理的总框架。 94号文的核心内容包括：（1）约束融资规模。强调“全口径债务监测管控”，突出“总量控制”和“分类管控”。（2）改善融资结构。要求提高银行贷款和债券占比，压降非标规模，坚决杜绝变相集资行为（针对“定融”）。（3）压降融资成本。鼓励融资担保公司提供增信、管控融资成本、禁止三方费用等。（4）防范尾部风险。包括建立债务风险平滑帮扶机制（“资金池”）等。（5）强化审计监管等。 五个维度盘点江苏债务管理措施 2 2.1.融资规模 2.1.1.管控范围：“三债统管”，尤其强调对“经营性债务”的管控 江苏的债务管控理念是“三债统管”，即对政府债务、隐性债务、经营性债务都做管控，尤其强调对经营性债务的管控。例如从最新的政府工作报告和预算执行报告来看，苏州强调“持续强化融资平台经营性债务和基层债务规范管理”；南通提及“依托工作专班开展融资平台经营性债务管控工作， 探索平台公司退出和债务剥离机制”；镇江提出“采取严格措施管控平台公司经营性债务”；泰州提及“严控经营性债务规模”；徐州提及“加强国有企业经营性债务管控，组织开展融资平台公司经营性债务专项审计,制定管控目标,细化管理措施”；盐城提及“在全省率先将国有企业经营性债务管控纳入高质量发展考核重点指标”；连云港提及“成立全市融资平台公司经营性债务管理工作专班并开展集中办公”。 2.1.2.管控要求：差异化设置债务增速上限 94号文指出，“地区年度新增经营性债务融资规模，原则上要与地区名义经济增速、项目投资资金需求、预期回报水平和对应融资主体的偿债能力相匹配”，各地根据自身经济增长诉求、偿债能力来差异化制定债务增速上限。如扬州市在《关于严格落实融资平台压降和经营性债务增幅管控的通知》中强调“经营性债务增幅不超过15%”；淮安市淮阴区提出“新增经营性债务规模增幅不超过13.2%”；盐城市建湖县称“截至2022年11月末， 经营性债务增幅13.3%，12月份，对国有企业拟实施的项目进一步摸排，确保经营性债务增幅控制在市规定的15%以内”。 2.2.融资成本 2.2.1.管控要求：差异化、渐进式压低融资成本上限 （1）不同区域根据自身情况差异化设定融资成本上限。例如，根据公开信息披露，扬州2022年要求区县平台融资成本上限为6%，南通市通州区2022年融资成本上限为6.5%；淮安淮阴区2023年融资成本上限为7.5%；（2）融资成本上限逐年压低。例如镇江2021年上半年重点清退10%以上的存量债务，到2023年，根据镇江丹阳市的披露，融资成本上限已降至6.5%。 2.2.2.降本措施：清理或置换高成本债务 压降融资成本的举措主要有清理或置换高成本债务、规范融资中介费用等。（1）清理或置换高成本债务。如仪征市提出“对6%以上存量融资逐笔会商会办”；高邮经开区提出“在保证资金安全调度的基础上以低成本融资项目置换高成本融资项目”；南通市通州区提出“组织各国有公司对融资综合 成本6.5％以上全部融资项目进行梳理统计，对照梳理的明细清单，督促各国有公司通过实访、电联、函询等方式与债权人加强对接，逐笔制定合理的清退计划”等。（2）规范融资中介费用。如高邮经开区提到“进一步规范中介机构比选和中介费支出流程，今后在融资租赁中介费用上严格压降在 0.5%以内”；高邮高新区提到“严格执行上级关于非标融资产品第三方服务费率上限规定，确保不突破、不超出限额范围”。（3）降低中收费用。如 高邮高新区提到“规范与银行机构融资业务开展方式，完善中收业务收取程序，有效降低中收费用”。 2.3.融资结构 2.3.1.管控要求：鼓励增加银行和债券占比，严控非标 94号文指出，“不断提高银行贷款类和标准化融资产品比重”、“稳步压降非标类融资产品规模”、“坚决杜绝变相集资行为”。 江苏各区域对于新增非标都较为谨慎。如南通市通州区强调“重点关注信托、融资租赁、私募等各类非标融资业务，严禁开展高成本非标业务”；盐城市提出“指导企业优化融资结构，压降非标产品比例”。 江苏对定融的压降态度较为明确。如扬州市宝应经开区提到“根据市、县债务管控要求，定融产品不再继续发行”。 2.3.2.改善措施：通过置换压降非标比例 江苏各地区对融资结构的改善主要从增加标准产品、清退存量非标、严控非标新增三方面入手。（1）增加标准产品，通过召开银企对接会、国企发债对接会等融资推介会，以增加银行授信额度、推动公募债券发行。如南通海安市提出“开展国企融资推介活动，召开市国企发债对接会，加大与政 策性银行对接，利用政策窗口期，争取更多直融产品”；扬州市高邮高新区提到“增加标准产品占比。以银行项目贷款为主导，推进银行项目贷款，推动中长期债券发行”。（2）清退存量非标产品，其中定融是重要清理对象。如扬州市宝应经开区提出“通过银行贷款、直融产品以及合规信托产品 进行置换”。（3）严控非标产品新增。宿迁市宿城区“印发《关于暂停定向融资产品发行的通知》，全面暂停所有向社会发行的定向融资产品，严禁 新增定向融资，原有存量融资到期后通过其他融资渠道置换”。 2.4.资金池 94号文指出，“鼓励建立市场化债务风险平滑帮扶机制”。实操中各地通过设立资金池的方式防范尾部风险。例如，南京溧水提出“用好‘资金池’，审慎开展投融资和对外担保”；徐州新沂市提出“设立10亿元应急周转资金池”。 2.5.省委巡视 十四届江苏省委2022年以来陆续开展三轮巡视，深入了解各地实际债务管控情况并督促整改。（1）第一轮巡视于2022年4月启动，采取“一托二”方式，对22个县（市、区）开展常规巡视，强调“聚焦政府隐性债务防范化解情况”；（2）第二轮巡视于2022年10月-12月开展，年初以来各 地公布巡视进展整改情况，其中多地被点名债务管控不力等问题；（3）第三轮巡视动员部署会于4月12日召开，本轮巡视采取压茬推进方式，分两个批次对51个县（市、区）开展常规巡视、对7个国家级开发区开展提级巡视。随着第三轮巡视的开展以及后续的整改通报，可进一步跟踪江苏如何推进债务管理以及管控成效。 江苏债务管理评价 3 江苏是全国较少的从省级层面统一持续推进债务管理的省份，其“三债统管”（地方债、隐债、经营性债务）的理念较具特色，核心在于对经营性债务的成本、规模和结构做严格管控。在投资回报率趋于下降的背景下，降低利息负担对维持区域债务周转较为重要，江苏通过跨部门协作（纪委、财政、国资等）执行债务管控要求，对引导融资成本下行起到了较好的作用，增加了区域城投债投资的安全边界。 3.1.市场认可度上升 2021年以来江苏城投债信用利差趋于下行。除2022年受“债灾”影响外，江苏各区域信用利差趋于下行，尤其是2023年以来（截止 2023/4/21），各地市信用利差下行幅度在50-130BP之间，区县信用利差下行幅度在90-140BP之间。 “弱区域”信用利差下行幅度更大。2023年以来，地级市层面利差压缩幅度最大的区域包括淮安、连云港、镇江、泰州等，此类高债务区域信用利差向苏南强市进一步收敛；区县层面连云港、徐州、盐城、镇江、泰州利差压缩幅度最大。 3.2.区域融资成本下行 江苏多地降本成果显著。根据各地最新政府工作报告或预算执行报告，2022年盐城市“全市国有企业新增融资成本同比下降57个BP”；南京 市“2022年全市融资平台经营性债务平均年息接近五年期LPR，市本级5%以上高成本隐性债务已全部置换完毕”；常州市“2022年市属企业综合融资成本率3.7%，较年初下降0.26百分点，节约成本2.27亿元”；扬州市“2022年末全市存量债务平均融资成本较2021年末下降26BP”等。 相关报告 城投监管政策十三年变迁（2008-2021） 地方政府隐性债务专题（一）：隐债的界定与监管变迁 地方政府隐性债务专题（二）：重温隐债化解的三个经典案例地方政府隐性债务专题（三）：全面解析特殊再融资债 地方政府隐性债务专题（四）：从预算执行报告看28省化债进展地方政府隐性债务专题（五）：解析重庆“八大投” 地方政府隐性债务专题（六）：