新能源行业系列报告：大国崛起（三）：CBAM：以碳之名，征关税之实

商 品2023年3月2日 研究 CBAM：以碳之名，征关税之实 ——新能源行业系列报告：大国崛起（三） 国泰君 安报告导读： 期 邵婉嫕投资咨询从业资格号：Z0015722shaowanyi020696@gtjas.com 期货研究 货基于2023年2月8日，欧洲议会环境委员会投票通过的临时协议文件，“欧盟碳边境调节机制”研（CarbonBorderAdjustmentMechanism，CBAM）将于2023年10月启动，过渡期至2025年底结究束，免费配额完全退出时间为2034年。CBAM立法正处于等待欧洲议会“一读”正式完成的阶段，并可能所在欧盟理事会“一读”通过后完成立法，距正式立法仅一步之遥。 CBAM将首先覆盖“高碳泄漏行业”，包括水泥、钢铁、铝、化肥、电力、氢及上下游产品的直接排放与特定情况下的间接排放。过渡期结束前，可能进一步评估并扩大至有机化学品和聚合物等行业。2030年之前，扩展至欧盟碳交易体系（EUETS）覆盖的所有行业。 CBAM以碳之名，征关税之实。CBAM证书的价格将以EUETS公开拍卖平台上每个工作周收盘价的平均价格进行计算。与此同时，EUETS免费配额将加速取消，以实现到2034年完全取消的目标。进口商品征收的CBAM关税，将扣除同种本土商品给予的EUETS免费配额，并允许以进口商品抵扣在生产国已承担的碳排放成本。 CBAM实施初期，主要影响我国钢铁、铝等行业的对欧贸易。我国钢铁行业单位税负652-690元/吨，碳关税占价格比重为11-12%。铝行业单位税负4295-4909元/吨，碳关税占价格比重为29-33%。2030年，CBAM扩展至EUETS覆盖的所有行业后，受影响最大的部门为石油化工品和钢铁。 目录 1.欧盟CBAM立法进程与碳市场改革现状3 1.1立法诞生：对碳关税的讨论由来已久，“fitfor55”一揽子计划正式启动CBAM立法3 1.2立法程序：遵循“普通立法程序”，欧委会提出草案，欧洲议会和欧盟理事会共同审议4 1.3最新立法进程：CBAM法案经过多轮审议和投票已基本成型，据正式立法仅一步之遥5 2.欧盟碳边境调节机制的核心内容11 2.1欧盟CBAM主要覆盖高碳泄漏行业，于2023年10月执行，过渡期于2025年底结束12 2.2CBAM的定价机制与EUETS免费配额的改革息息相关13 2.3欧盟CBAM实施存在国际贸易上的难点14 3.“以碳之名，征关税之实”对全球经济和我国进出口贸易的影响15 3.1对未来中欧在钢铁、铝和石油化工的贸易产生冲击15 3.2CBAM对全球贸易产生积极和消极影响15 发达国家推出碳边境调节机制避免碳泄漏。“碳边境调节机制”（CarbonBorderAdjustmentMechanism，CBAM）是指在实施国内严格气候政策的基础上，要求进口或出口的高碳产品缴纳或退还相应的税费或碳配额。简单理解，这一机制是对温室气体排放量超过国内制造商允许的进口产品征税，即碳边境税。碳边境税的首要目标是使面临严格碳排放限制政策的国内生产者与缺乏严格限制政策的国外生产者竞争更公平，避免“碳泄漏”。本文聚焦欧盟碳边境税的立法进程和核心内容，研究碳税对全球经济影响和我国进出口贸易的影响。 1.欧盟CBAM立法进程与碳市场改革现状 目前，发达国家的碳边境税政策接连提上日程，在欧盟公布其计划推出的碳边境调节机制后不久，美国也开始起草自己的碳边境税方案。英国一直紧密关注和跟进欧盟的CBAM建设，加拿大也是潜在的支持碳边境税的国家。这是因为对于征税国而言，碳边境税在保护本土企业的国际竞争力之外，还将为本国带来新的财政收入，用以更轻松地推进其自身的环境政策而无需担心受到国内纳税人反对。 1.1立法诞生：对碳关税的讨论由来已久，“fitfor55”一揽子计划正式启动CBAM立法 出于对碳泄漏的关注，自2007年起欧盟内部就已经开始了对进口产品征收碳关税的讨论。碳泄漏是指本土的碳密集行业在严格气候政策下，将产业和排放向其他气候政策宽松的国家和地区转移，致使碳排放增加，从而抵消了严格气候政策的减排效果的现象。严格气候政策也会影响本土碳密集型行业的国际竞争力，进口产品由于碳成本较低而更具价格优势。因此，气候政策严格国家希望通过碳关税，减少碳泄漏风险和竞争力问题，并推动其他国家采取更加严格的气候变化政策。 自欧盟成员围绕碳关税基本统一立场后，2019年12月，冯德莱恩领导下的欧盟委员会发布未来发展的战略规划《欧洲绿色新政（EuropeanGreenDeal）》，首次提出“碳边境调节机制”，将碳关税列入未来三年立法计划。就更高的减排目标达成一致，承诺2030年温室气体排放要比1990年减少55%，到 2050年实现碳中和，并提出要通过扩展碳市场覆盖范围、加快免费配额削减速度和建立碳边境调节机制来实现气候目标。2020年9月，欧盟提出《欧洲气候法（EuropeanClimateLaw）》的立法提案并于2021年6月完成立法程序，将“到2030年将温室气体净排放量在1990年水平上减少至少55%，2050年实现气候中性”的目标以法律形式确定下来。 2021年7月，欧盟委员会投票通过了旨在落实《欧洲绿色新政》减排目标的“fitfor55”一揽子计划，其中碳边境调节机制(CBAM)与碳市场(EUETS)改革作为减缓气候变化的重要政策手段备受瞩目。虽然EU-ETS自2014年起几乎完全取消了电力行业的免费配额，但其他高碳泄露行业依然享有较为充裕的免费配额。在欧盟的气候雄心下，取消所有的免费配额是大势所趋。然而，随着EUETS免费配额的逐步退出，欧盟本土的碳密集行业将承担更多的碳成本，企业可能因此将生产转移至欧盟以外碳成本较低的国家和地区，从而造成碳泄露和产业流失。而欧盟碳边境调节机制（CBAM）的作用就在于：以对进口产品收取碳关税的形式，调节欧盟本土生产产品和欧盟以外进口产品之间的价格差距。 图1：CBAM的作用在于调节欧盟本土生产产品和欧盟以外进口产品之间的价格差距 资料来源：国泰君安期货研究 1.2立法程序：遵循“普通立法程序”，欧委会提出草案，欧洲议会和欧盟理事会共同审议 图2：欧盟“普通立法程序”(Ordinarylegislativeprocedure)流程图 资料来源：国泰君安期货研究 1.欧盟的“普通立法程序(Ordinarylegislativeprocedure)”是一个复杂的长期决策过程 根据立法程序，一个新的法案起始于欧盟委员会的立法提案（欧盟委员会具有“立法动议权”），欧盟委员会向欧洲议会和欧盟理事会同时提交立法草案。在欧洲议会中，立法草案会被移至指定的委员会，由该委员会负责审议、起草修订案等工作，如本次碳市场改革(EUETS)和碳边境税(CBAM)的立法就是由欧洲议会 的环境、公共卫生与食品安全委员会(ENVI)主要负责。当环境委员会通过修订案后，提交至议会全体开始“一读”程序并投票表决。多数情况下，欧洲议会通过提案时会附加一系列的修改意见，在议会全体投票通过修正案后，形成“一读”阶段的立场。接着，欧洲议会的“一读”结果会由欧盟理事会进行“一读”，若理事会投票通过且不附加任何修正案，则该项立法提案通过；若理事会不同意议会版本，则提出修改意见形成自己的“共同立场”，立法程序进入“二读”阶段。 进入“二读”程序后，欧洲议会和欧盟理事会的决策步骤都有了严格的时间限制。在理事会阐明它的“共同立场”之后的三个月内，议会可以在“二读”中同意、拒绝或者修改“共同立场”，超过三个月而没有采取任何决定，则视为通过。当欧洲议会结束“二读”程序，并将结果呈送欧盟理事会后，理事会同样必须在三个月内完成其“二读”程序，对议会二读的所有修正案进行全体投票。如果投票通过，代表该立法提案通过。如果理事会未能通过议会的全部修正案，那么将由调解委员会介入解决分歧，立法程序进入“三读”阶段。 在“三读”程序中，由27个欧盟成员国的代表和一定数量的欧洲议会成员组成调解委员会，基于欧盟理事会的“共同立场”和欧洲议会的“二读”修正案启动调解程序，目的在于在欧盟理事会“二读”结束后的六周之内形成“共同文本”。立法提案的成功需要欧洲议会和欧盟理事会在各自的“三读”中均通过这一“共同文本”。 2.实际工作中“三方会谈”的广泛应用，极大提高了立法效率 由于实际工作的需要，立法程序在具体实践中逐渐发生变革，欧盟机构之间的合作往往采取三方会议的形式展开，这种会议被称为“三方会谈”(Trilogues)。“三方会谈”是欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会代表组成的非正式会议，可以在普通立法程序的任何阶段召开。其主要目的是解决立法的关键问题，促使机构间达成协议。目前，“三方会谈”越来越普遍，已经成为欧洲议会与欧盟理事会谈判的主要方式，而欧盟委员会由于没有正式决策权，更多的是通过提供技术、法律和起草文件方面的专长来促进协议的达成。 “三方会谈”的召开并不是一个单一的事件，而是一个过程，它遍布“一读”、“二读”阶段，具有高度的灵活性。相比之下，程序严格的调解委员会反而成为了一种例外的情况，立法参与者逐渐地避免召开调解委员会。在2009-2014年期间通过的“普通立法程序”中，85%的法案在“一读”阶段就被通过，13%的法案在“二读”阶段通过，仅有2%进入了调解委员会之后的“三读”阶段。 为了加快CBAM的立法速度，也为了更好地解决各方在欧洲议会“一读”期间就修订方案产生的重大分歧，欧洲议会、欧盟理事会和欧委会从2022年7月开始进入了“三方会谈”阶段，陆续于7月、10月、 11月和12月召开会议，“三方会谈”达成的协议也需要进行正式的投票。 1.3最新立法进程：CBAM法案经过多轮审议和投票已基本成型，距正式立法仅一步之遥 CBAM立法正处于等待欧洲议会“一读”正式完成的阶段，并且根据我们对2009-2014年期间通过的“普通立法程序”的梳理发现，85%的法案在“一读”阶段就被通过，因此CBAM的立法很有可能在欧盟理事会“一读”通过后完成立法。 图3：CBAM立法正处于等待欧洲议会“一读”正式完成的阶段 资料来源：国泰君安期货研究 2021年7月14日，欧委会向欧洲议会提交碳边境调节机制的立法草案，代表着CBAM正式进入了欧盟的立法流程。该方案移交至欧洲议会进行“一读”，并由欧洲议会内部的环境委员会（ENVI）代表议会负责CBAM修订方案的起草。 2022年5月17日，欧洲议会环境委员会（ENVI）以49票赞成、33票反对和5票弃权的结果，投票通过了对于欧委会CBAM立法草案的修订方案。相比于2021年7月欧委会发布的CBAM草案，征收范围更广，实施时间更早。将间接排放（外购电力、热力的排放）纳入征税范围，要求在2030年前，加速直至完全取消欧盟产业在欧盟碳交易体系（EUETS）下获得的免费配额，将碳关税扩展至欧盟碳交易体系 （EUETS）覆盖的所有行业，并在欧盟层面设立一个统一的碳关税执行机构（而非下放到各成员国），文本还阐明计划将碳关税的收入用于支持最不发达国家的低碳转型。 欧委会提案CBAM将为进口商品设置不包含欧盟碳市场配额的专门配额池，其价格等于欧盟碳配额 （EUA）价格。欧盟的CBAM管理机构将要求欧盟电力、钢铁、铝、肥料、水泥、有机化工、塑料、氢及氨行业的进口商为进口商品中所含的直接碳排放购买“碳边境证”（CBAMCertificates），其价格将以欧盟碳交易体系（EUETS）周拍卖成交均价而定。同时，欧盟表示CBAM是对当前针对钢铁、铝、水泥、化肥、有机化工、塑料、氢及氨等“高碳泄漏行业”进行免费配额分配及财政补贴等措施的替代，在免费分配与CBAM同时施行的过渡期将以同等标准减免对进口商品的部分CBAM费用，并允许以进口商品在生产国碳市场、碳税政策下已承担的碳排放成本抵扣相应费用。 2022年6月8日，欧洲议会环境委员会（ENVI）将内部通过的修订方案提交至欧洲议会进行全体审议。然而，议会在投票中否决了欧盟碳交易体系（