园区发展与园区城投企业转型专题研究

www.lhratings.com研究报告 园区发展与园区城投企业转型专题研究 联合资信公用评级三部|杨世龙|彭雪绒|谢艺菲 引言 园区是我国改革开放、利用外资发展经济的产物，对推动国家经济发展起到至关重要的作用。经过40多年的发展，园区的功能性和运作模式已经相对成熟，部分园区通过转型升级，有很强的产业实力和创新能力。园区具有独立性和自主权，园区城投企业具有一定的造血能力。但同时，园区发展具有一定的周期性，园区发展处于衰落期阶段、产业发展前景不佳的园区，存在更大的经济、税收波动风险，甚至出现债务风险。对于园区城投企业的风险研究，更关注产业园区的发展阶段及产业发展水平、企业经营性业务和资产的盈利能力和安全性。园区城投企业转型方向多样，转型后城投企业的收入可实现增长、融资也将获得一定便利，但转型业务类型需结合园区特点和自身实际情况进行选择，需关注转型业务存在区域限制、专业门槛高、产业经营和股权投资风险及易出现债务风险隐患等问题。 一、园区发展情况 （一）我国园区的发展历程 我国园区经历了40余年的发展，目前正处于转型升级发展阶段，园区的产业实力和创新功能不断提升，对国家经济增长的推动力较大。2021年，国家级高新区和国家级经开区的GDP总量达29万亿元，占国内生产总值比重达25.3%。同期，全国综合保税区进出口总值占全国外贸进出口值的15.1%。 从我国园区的发展现状来看，可以将园区定义为，一个国家或地区根据经济发展战略需要，划出一定区域，实行一定的产业鼓励政策，由政府或政府委托单位对发展规划、产业导向、公共基础设施等进行统一规划、统一建设、统一管理和统一经营的区域。 我国经济园区经历了40余年的发展历程，可大致将其分为初步探索阶段、起步阶段、成长与快速推进阶段和发展和转型升级阶段。1979年，我国第一个工业园区诞生，标志着我国开始对产业设置及园区运营进行初步探索，园区属于初级的工业加工区。1984年起，我国批准设立多个不同类型的园区，产业园区功能进一步明确，国家加大开放程度，扩大试点范围。1992年，随着产业园区分布范围逐渐扩大，产业园区数量快速增长。2001年，我国加入世界贸易组织，园区进入稳定发展阶段。随着园区同质化等问题逐步凸显，园区也进一步进行了转型升级。 表1园区发展历程 时间段 阶段 事件 1979年～1983年 初步探索阶段 1979年7月8日，招商局在深圳创办蛇口工业区，标志着中国第一个对外开放的工业园区诞生。 1984年～1991年 起步阶段 1984年－1986年，我国设立了14个国家级经济技术开发区，1988年国务院开始批准设立国家级高新技术产业开发区。 1992年～2000年 成长与快速推进的阶段 1992年初，随着邓小平南巡，提出“改革开放胆子要大一些，敢于试验”，我国对外开放由沿海向沿江、沿边和内陆省会城市发展，分布范围逐渐扩大。 2001年至今 发展和转型升级阶段 2001年，我国加入世界贸易组织，开放程度进一步扩大。但由于园区建设的快速推进，2003年7月，国务院发布《国务院办公厅关于暂停审批各类开发区的紧急通知》（国办发明电〔2003〕30号），对全国各类开发区进行了清理整顿和设立审核。经清理整顿后，2006年，发改委颁布了《中国开发区审核公告目录》。国务院办公厅分别于2017年、2019年和2020年发布了《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》、《关于推进国家级经济技术开发区创新提升打造改革开放新高地的意见》和《关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》。 资料来源：联合资信根据公开资料整理 目前，我国园区的产业实力和创新功能不断提升，在国民经济发展中处于支柱作用，对国家经济增长的推动力较大。2021年，全国230家国家级经开区地区生产总 值13.7万亿元，同比增长15.4%，增幅高于同期全国平均水平（8.1%）7.3个百分点， 占同期国内生产总值比重为11.9%。230家国家级经开区财政收入2.5万亿元，同比增长12.1%，占全国财政收入比重为12.5%；税收收入2.2万亿元，同比增长14.3%，占全国税收收入比重为12.9%。 我国高新区集聚了全国约1/3的高新技术企业，培养壮大了一批世界级的产业集群。中关村高新区培育了一批信息技术龙头企业，产业规模占到了全国的17%；武汉东湖高新区培育了一批光电子企业，产业规模约占全国的50%；张江高新区培育了一批集成电路企业，产业规模占全国的35%。2021年，国家高新区园区生产总值15.3万亿元，同比增长12.8%，占2021年全国GDP的13.4%，成为我国创新驱动发展示范区和高质量发展的先行区。 综合来看，2021年，国家级高新区和国家级经开区的GDP总量可达到29万亿元，占国内生产总值比重达25.3%。若进一步考虑省级及省级以下产业园区，这个数值会更高。2021年，全国综合保税区共实现进出口总值5.9万亿元，同比增长23.8%。同期，全国外贸进出口总值39.1万亿元，同比增长21.4%，综合保税区进出口总值占全国外贸进出口值的15.1%。 （二）园区的特殊性及分类 我国园区如今已形成全国范围内的、类型丰富的、多层次的发展体系，具有较大的特殊性和很强的独立性，各类型园区在管理体制、产业类型、税收和优惠政策等方面存在诸多不同。 我国园区如今已形成全国范围内的、类型丰富的、多层次的发展体系，园区一般享有与所在地区其他区域所不同的财政、土地、税收、产业等特殊政策，在经济管理上也具有相对的自主性，这使得园区具有较大的特殊性和很强的独立性。不同类型园区的不同主要体现在主管部门、成立目的和产业类型、优惠政策、税收体制和行政级别等方面。 从主管部门看，经开区归属商务部，高新区归属科技部管辖。从行政级别看，国家级高新区、经开区，根据其所在地市具体情况，其行政级别多为副厅级，并拥有独立财权。例如苏州工业园管委会是苏州市政府派出机构，园区党工委书记由苏州市委常委兼任。省级高新区、经开区（工业园区），行政级别一般为副处或正处级、少数为副厅级单位，通常无独立财权，税收返还比例取决于上级政府的统筹安排。近年来，政园合一型的园区逐步增多，如青岛市西海岸新区与黄岛区政府合并设立、合署办公，实行“一套班子，两个牌子”，党政领导交叉任职，既承担产业园区的开发建设任务，也承担地方政府的行政管理职能。此外，园区的成立目的、产业类型和优惠政策也不 同，如经济技术园区是我国为实行改革开放政策而设立的现代化工业、产业园区，以 发展知识、技术密集型工业为主，实行经济特区的某些优惠政策措施，如北京经开区、天津经开区，主导产业是发展计算机、通信设备、汽车制造、化工、石油加工等。高新技术产业园区是我国在一些知识与技术密集的大中城市建立的以发展高新技术为目的的产业园区，通过实行高新技术产业的优惠政策和各项改革措施，最大限度地把科技成果转化为现实生产力，如中关村产业园、张江高科，开展电子与信息、生物技术、新材料、光机电一体化、新能源和高效节能技术等领域等产业。 政策方面，2017年，国务院办公厅发布《国务院办公厅关于促进园区改革和创新发展的若干意见》，园区管理机构作为所在地人民政府的派出机关，要按照精简高效的原则，进一步整合归并内设机构，集中精力抓好经济管理和投资服务，完善园区财政预算管理和独立核算机制。对于园区管理机构与行政区人民政府合并的园区，应完善政府职能设置，体现园区精简高效的管理特点。各省（区、市）人民政府要加大简政放权力度，将能够下放的经济管理权限，依照法定程序下放给园区。此外，意见中还提及要加快园区转型升级、完善园区土地利用机制。2019年，《国务院关于推进国家级经济技术园区创新提升打造改革开放新高地的意见》也强调了赋予国家级经开区更大改革自主权，加强要素保障和资源集约利用。 从园区分类来看，我国园区主要可分为经济技术园区、高新技术产业园区、海关特殊监管区域、边境经济合作区及其他类型园区（包括各类工业园区、旅游度假区等）。除上述园区外，我国还设有自由贸易区和国家级新区。各类园区的设立时间、主管部门及功能定位如下表所示。 表2各类园区的设立时间、主管部门及功能定位 园区类型 首批设立时间 主管部门 功能 国家级园 区数量 经济技术开发区 1984年 商务部 以发展知识密集型和技术密集型工业为主，增加区域经济总量是其直接目标 230 高新技术产业开发区 1988年 科技部 以发展高新技术为目的，最大限度地把科技成果转化为现实生产力 173 海关特殊监管区域 1990年 海关总署 赋予承接国际产业转移、联接国内国际两个市场的特殊功能和政策，由海关为主实施封闭监管的特定经济功能区域 168 边境经济合作区 1992年 商务部 沿边开放城市发展边境贸易和加工出口的区域 17 自由贸易区 2013年 商务部 国境内关外设立的，以优惠税收和海关特殊监管政策为主要手段，以贸易自由化便利化为主要目的的多功能经济性特区 20 国家级新区 1992年 国务院 承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区 19 注：国家级园区数量以最新一期各主管部门披露的数量为准 资料来源：联合资信根据公开资料整理 其中，海关特殊监管区域可分为六种特殊监管区域，分别为保税区、出口加工区、保税物流园区、保税港区、跨境工业区（珠澳跨境工业区）及综合保税区。这六种特殊监管区域设立之初有不同的政策功能特点，如保税区主要是为服务和保障保税加工企业对一些设备和料件进行保税监管的需要而设立的。出口加工区主要是立足于推动外贸发展，服务企业扩大出口而设立的。随着对外开放的进一步发展，保税物流业务蓬勃兴起，为了推动区港一体化，更好地发挥保税区的物流枢纽的作用功能，又建立了保税物流园区。随后，为配合我国航运中心建设，建立了保税港区。由于各种不同的特殊区域功能各异，不能够适应综合性要求，所以在这个基础上建立了综合保税区，整合优化各种特殊区域的一些政策和功能，实行统一化要求。综合保税区是海关特殊监管区域的最高形态。海关特殊监管区域可以设置在经济技术园区或高新技术产业园区内部，如苏州工业园综合保税区即设置在苏州工业园区内。 随着我国开放水平不断提升，2013年起，我国在多个省份设立了自由贸易区。自由贸易区具有制度创新的核心任务，要求地方“大胆试大胆闯自主改”，建设围绕投资管理体制、贸易便利化、金融开放创新、政府职能转变、法治化建设为主要内容的制度创新体系。一个自由贸易区可覆盖多个海关特殊监管区域，如中国（上海）自由贸易试验区范围涵盖上海市外高桥保税区、外高桥保税物流园区、洋山保税港区和上海浦东机场综合保税区等4个海关特殊监管区域，及陆家嘴金融片区、金桥开发片区和张江高科技片区。 国家级新区，是由国务院批准设立，承担国家重大发展和改革开放战略任务的综合功能区。国家级新区需统筹考虑产业发展、人口集聚与城市建设布局，促进产业与城市融合发展、人口与产业协同集聚。 （三）园区的不同发展阶段及主要风险 园区发展存在生命周期，部分园区在经历了转型升级后，产业结构、创新能力都得到了提升，但部分园区受制于产业结构和发展理念，园区后续发展动力不足。需要关注园区发展过程中的业务同质化风险、空心化风险和债务风险。 我国园区经历了40年的发展，部分园区在经历了转型升级后，产业结构、创新能力都得到了提升，但部分园区在经历了快速发展后，受制于产业结构和发展理念，园区后续发展动力不足，甚至渐渐萧条没落。这说明园区发展也存在着生命周期。根据园区产业的集聚水平和发展程度，可将产业园区划分为初创期、发展期、成熟期、衰落期。 在初创期，受到资金、基础设施、人才等条件限制，入园企业数量较少，在这个 阶段，园区一方面需要对基础设施项目进行投资，另一方面也会加大招商引资力度，在税收、土地等为入园企业提供优惠政策。如根据《武汉经开区关于促进外商投资的实施意见》武汉经开区在落户奖励、总部奖励、固定资产投资奖励、场地支持、高管与员工奖励、研发奖励、贷款贴息支持、发展贡