地方政府债务系列专题：财政审计工作报告反映了什么？

地方政府债务系列专题 财政审计工作报告反映了什么？ 2022年11月07日 当下财政的运行状态受到市场高度关注，土地市场景气度疲软之下明年或 分析师谭逸鸣执业证书：S0100522030001电话：18673120168邮箱：tanyiming@mszq.com研究助理唐梦涵执业证书：S0100122090014电话：15221856383邮箱：tangmenghan@mszq.com 压力仍存。对应的，从关于预算执行和财政收支的审计工作报告观察财政问题，有哪些关注点？我们从中央和地方两个层面来看： 中央层面，有哪些表述？ 《2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》有以下两大关 注重点：一是重点关注地方政府专项债务管理的问题，主要存在专项债券资金未严格按用途使用、资金闲置等问题。二是审计重大项目，发现存在竣工决算草案编制和工程价款结算不准确、不真实的问题。此外，在中央财政支出方面，审计发现存在部分支出管理有待加强、部分资金分配不规范等问题。 与2020年度相比，2021年度地方政府债务管理审计工作重点关注专项债 资金闲置、违规使用问题，表述上不再使用“专项债重发行轻管理”，但专项债资金未严格按用途使用仍是审计突出问题。 针对上述审计问题，中央层面提出了相应措施：推动积极财政政策提升效 相关研究 能，更加注重精准、可持续；防范化解重点领域突出风险隐患，严格规范重大 1.城投、产业利差跟踪周报20221106：城 经济事项决策权力运行；严肃财经纪律，加强各类监督的贯通协调。 省级层面，财政审计有哪些问题？ 投债利差普遍下行，产业债利差多上行-2022/11/062.交易所批文更新跟踪周报20221106：本 各地的省级审计工作报告同样围绕这几个问题展开，已公布的29省审计工 周私募债“通过”规模大幅下降-2022/11/0 作报告中，21省涉及地方政府债务问题、23省涉及政府投资项目问题，不同省份的审计问题存在不少共性： 63.信用一二级市场跟踪周报20221106：产业债发行明显减少，收益率普遍上行-2022/ 一是地方政府债务方面，审计突出问题有：专项债闲置、支出进度慢；违 11/06 规使用专项债资金；超进度拨付专项债；项目管理不规范；项目收益小于预 4.品种利差跟踪周报20221106：收益率普 期。此外，内蒙古审计了地方政府化债情况；福建关注市县债务偿付规模。二是政府投资项目方面，审计突出问题有：投资项目建设管理不到位；违规招投标；投资项目推进缓慢，逾期未开工、未完工；项目建设违反基本建设 遍上行，信用利差涨跌互现-2022/11/065.利率专题：存单利率还会上吗？-2022/11/06 程序；征地拆迁管理不规范。此外，广西等四省存在项目建设要素保障不到位的情况；湖南审计了工程总承包（EPC）项目管理；北京、内蒙古关注政府投资项目系统建设。 对比2020年度，地方政府债务方面新增了超进度拨付债券问题，部分省市 已化解隐性债务；政府投资项目方面五大审计突出问题变动不大，项目建设管理不到位问题有所缓解。 针对地方政府债务和政府投资项目的审计问题，各地提出了整改思路：加 强地方政府债务风险防范、加强政府投资项目管理、深化各类监督贯通协同。 展望未来，财政审计或有哪些重点？ 展望未来，根据“审计监督首先是经济监督”的定位以及“十四五”审计 工作发展规划对审计工作的定调，地方政府债务管理，尤其是专项债资金使用，政府投资项目的全流程规范管理、资金使用效率等或仍是审计工作重点。进一步推动健全地方政府债务管理制度，不断提高政府债券资金使用绩效、政府投资绩效，推动投融资体制改革则是下一阶段地方政府的重点工作，各省具体有何行动或许值得期待。 风险提示：政策变动风险；疫情反复风险；宏观经济、地方政府债务压 力、区域及平台评价的主观性。 目录 1中央层面，有哪些表述？3 1.12021年审计报告说了什么？3 1.2中央层面给出哪些应对措施？6 2省级层面，财政审计有哪些问题？7 2.12021年度各地审计问题的表述7 2.2各地审计查出突出问题有哪些变化？19 2.3各省有何整改思路？20 3展望未来，财政审计或有哪些重点？26 4小结29 5风险提示31 插图目录32 表格目录32 当下财政的运行状态受到市场高度关注，土地市场景气度疲软之下明年或压力仍存。对应的，从关于预算执行和财政收支的审计工作报告观察财政问题，有哪些关注点？ 我们从中央和地方两个层面来看： 1中央层面，有哪些表述？ 年度《中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》一般由审计署审计长在次年6月的人大常委会上报告，内容一般包括中央财政管理审计、中央部门预算执行审计、重大项目和重点专项资金审计、国有资产管理审计、审计建议等几大板块，其中与财政收支有关的审计问题是关注重点。 相应的，我们重点梳理今年6月公布的2021年度审计工作报告，分析其中反映的政府财政问题。 1.12021年审计报告说了什么？ 地方政府债务与政府重大项目投资为2021年度中央层面审计报告提及的两大审计重点。 一是地方政府债务层面，主要是地方政府专项债务管理问题。2021年审计报告的中央财政管理审计部分中指出“中央财政支出分配投向和使用效果还不够精准优化”，其中就包括了地方专项债券资金未严格按用途使用、资金闲置等问题。审计结果发现，10个地区违规将136.36亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等，33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上。 此外，在中央财政支出方面，审计也发现其他一些应当改进的问题：1）部分支出管理有待加强；2）部分资金分配不规范；3）中央投资专项下达不及时、对地方管理使用情况跟进督促不到位。其中，地方管理使用上主要涉及问题有：基层滞留截留、挤占挪用资金，资金因项目进度缓慢等闲置，项目采购设备不达标、超限超概算建设。 二是重大项目审计情况。2021年度重点审计了北京冬奥会和冬残奥会、港珠澳大桥项目。至2021年底，北京冬奥会和冬残奥会累计投资建设项目145个， 审计共发现549个问题，至2021年底有关单位已基本整改完毕。港珠澳大桥 2011年1月开始建设至2018年10月通车试运营，此次抽审了竣工决算投资的 80%，发现的问题主要是竣工决算草案编制和工程价款结算不准确、不真实，涉及金额17.53亿元。 表1：2021年度中央层面关于财政审计问题的相关表述 日期文件/会议/新闻关于财政审计问题的表述 地方政府债务： 重大项目审计情况： 1、北京冬奥会和冬残奥会跟踪审计情况。自2017年9月，连续5年对北京冬奥会场馆建设、北京 冬奥组委财务收支等情况进行跟踪审计。至2021年底，北京冬奥会和冬残奥会累计投资建设项目 145个。审计共发现549个问题，至2021年底有关单位已基本整改完毕。 2、港珠澳大桥建设审计情况。港珠澳大桥2011年1月开始建设至2018年10月通车试运营。此次抽审了竣工决算投资的80%。发现的问题主要是竣工决算草案编制和工程价款结算不准确、不真实，涉及金额17.53亿元。有关部门已根据审计结果调减决算投资16.78亿元、调增0.75亿元。 地方政府专项债务管理中还存在问题。10个地区违规将136.36亿元专项债券资金用于企业经营、人员工资等，33个地区217亿元专项债券资金闲置1年以上。 2022-06-21 国务院关于2021年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告 中央财政支出： 1、部分支出管理有待加强。发展改革委向资金支出进度与计划下达不够衔接的77个中央本级基建 项目安排投资55.67亿元，至年底46.09亿元未支出。 2、部分资金分配不规范。涉及9个投资专项15.34亿元。分配程序不严谨，部分资金分配出现基础数据错误等问题；分配与实际脱节 3、中央投资专项下达不及时、跟进督促不到位。共涉及32个投资专项、资金447.45亿元。其中： 有11个投资专项共410.93亿元未按规定在全国人大批准预算后的90日内下达。对地方管理使用 情况跟进督促不到位。有77个项目的21.14亿元下达后，基层存在滞留截留、挤占挪用等问题； 有77个项目的15.38亿元下达后，因项目进度缓慢等闲置；9省15个项目存在采购设备不达标、超限超概算建设等问题。 资料来源：审计署、各地方审计局等政府网站，民生证券研究院 对比来看，2020年度中央层面则重点审计了地方政府债务风险情况，同时明确指出地方专项债存在“重发行轻管理”的问题。审计结果表明，2020年底，重点调查的55个地区政府平均债务率较上年降低13分百分点，债务风险总体呈收敛态势，但仍存在专项债重发行轻管理的问题。至2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个 地区将204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。 针对地方政府专项债券重发行轻管理的审计查出突出问题，财政部进行了专项整改，并提出以下四点措施，持续加强“借、用、管、还”全流程管理，促进资金规范高效使用。一是压实地方责任，提高项目储备质量；二是完善管理制度，强化全生命周期监管；三是定期开展核查，加大处理处罚力度；四是强化通报预警，防止资金闲置沉淀。 与2020年度相比，2021年度中央层面对地方政府债务管理的审计工作不再强调“债务风险”，而是重点关注专项债资金闲置、违规使用问题，且表述上不再使用“专项债重发行轻管理”。但专项债资金未严格按用途使用仍是审计突出问题，地方政府专项债券借用管还的全流程管理需要持续加强。 此外，2020年度中央审计工作报告也关注了保障性安居工程审计情况，审 计的6省6市及所辖66县2020年共筹集建设资金475.41亿元，发现的主要问题：1）部分政策落实不精准，公租房被违规占用或长期空置，老旧小区改造不符合标准等；2）资金违规使用或闲置。2020年度整改情况报告指出，已整改 90.81亿元，完善制度13项。其中，1县出台制度规范棚改专项债券使用。 综合对比上述阐述的问题，财政审计映射出的相关问题更多集中在重大项目投资、专项债支出的节奏以及规范性上。 表2：2020年度中央层面关于审计问题及其整改情况的相关表述 日期文件/会议/新闻关于审计问题/整改情况的表述 2021-06-07 国务院关于2020年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告 政府债务风险审计调查情况： 重点调查了17省本级、17市本级和21县共55个地区的政府债务管理情况，并延伸了其他地区。 2020年底，重点调查的55个地区政府债务余额5.07万亿元，平均债务率较上年降低13个百分点。债务风险总体呈收敛态势，但仍存在专项债券重发行轻管理的问题。至2020年底，55个地区专项债余额1.27万亿元中有413.21亿元（占3.25%）未严格按用途使用，其中5个地区将 204.67亿元投向无收益或年收入不足本息支出的项目，偿债能力堪忧。 保障性安居工程审计情况： 审计的6省6市及所辖66县2020年共筹集建设资金475.41亿元，至2020年底开工改造老旧小 区962个、棚户区住房5.23万套，公租房在保户数达30.69万户。发现的主要问题： 1、部分政策落实不精准。住房保障方面，5市5730套公租房被违规占用或长期空置，有7.27万人应获未获公租房保障。老旧小区改造方面，2市241个已改造小区不符合改造标准，138个小区符合标准未优先改造；抽查1207个已完工小区发现，365个未按规定配备专门物业，消防等设施时有损坏。 2、资金违规使用或闲置。8县将19.49亿元用于弥补公用经费、非安居工程建设等，22县的 1、对“5个地区将204.67亿元专项债券资金投向无收益或年收入不足本息支出项目”的问题。 5个地区通过将收支缺口纳入预算、调整资金用途、加强收入管理、强化发行前审核等方式，增强 财政部关于地方政府专项债 了其中186.73亿元专项债券的还本付息能力。对其