信用债市场跟踪点评：如何看待2022年以来城投退出融资平台？

信用债市场跟踪点评（2022-10-30） 摘要： 今年以来，陆续有城投平台公告退出政府融资平台。截至2022年10月30日，发布有公开公告的城投主体不少于11家，包括大连市普兰店区的8家城投平台、福建的永安市国投公司和连江县国投公司、及河北邯郸世纪建设投资集团有限公司。 历史上，城投退出平台的情况并不罕见。2010年，国务院发布19号文，要求对不符合融资规定的融资平台进行清理规范，对融资平台的清理由此展开。2015年起，城投公告退出融资平台的情况开始发生；2017年，财政部50号文明确规定“推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业”，大量城投公告退出融资平台，市场关注也相应提升。 为什么要退出融资平台？ 首先，拓宽融资渠道，可能是地方政府和城投平台发布公告的核心考量。 其次，也符合2021年下半年以来各地隐债清零的政策趋势。最后，推动城投平台市场化转型，这是政策一直以来在做的事情，退出融资平台，进行市场化转型，也是政策方向。 对比以往，城投公告退出平台的出发点一以贯之，核心在于拓宽融资渠道，同时也表明城投对存量债务的妥善处理和新增债务同政府的切割。市场化转型后，无论是银行贷款、债券发行，融资渠道都会更为顺畅。 推动城投平台市场化转型、剥离政府融资职能的政策出台已久，自国务院19号文颁布至今已经过去了12年。持续推动平台转型的政策导向下，城投直至现在公告退出平台，证明本身想要剥离政府融资职能就较为困难。 政府公告的转型与实质完成市场化转型之间尚有差别，政府公告的退出与监管机构认定的退出亦有不同。截至目前，2022年公告退出的几家城投平台仍以当地政府机构为实控人。根据银监会10号文，需满足相应退出条件和退出程序后，才可被银监会划入“退出为一般公司类”平台，否则在贷款投向和债券发行上都有严格限制。 但也应看到，地方政府在标准化、制度化推动融资平台转型方面作出的努力。各地方政府陆续推出关于推动融资平台市场化转型的实施意见，对推动融资平台市场化转型、妥善处置存量政府性债务、后续市场化融资等都进行了详细规定。 风险提示：信用风险事件频发，融资环境收紧，政府对城投平台支持力度下降，宏观经济波动超预期。 今年以来，陆续有城投平台公告退出政府融资平台。大连市普兰店区城投平台、福建的永安市国投公司和连江县国投公司、及河北邯郸世纪建设投资集团有限公司等均陆续通过政府网站发布退出平台公告，宣布已转型为市场化运作主体，今后不再承担政府融资职能，完全自主经营，自负盈亏。如何看待城投退出地方政府融资平台？城投退出平台在历史上并不罕见，今年以来的退出同以往有何不同？如何看待目前城投退出平台的影响？ 1.如何看待2022年以来城投退出融资平台？ 1.1.今年以来城投退出平台情况如何？ 今年以来，陆续有城投平台公告退出政府融资平台。截至2022年10月30日，发布有公开公告的城投主体不少于11家，包括大连市普兰店区的8家城投平台、福建的永安市国投公司和连江县国投公司、及河北邯郸世纪建设投资集团有限公司。 图1：2022年公开公告城投退出平台情况 公告退出城投平台的企业有何特点？ 公告城投主体与发布公告的政府行政层级一致。发布公告主体均为当地人民政府，行政层级为县级市和区县，或所属经开区管委会。其公告的城投平台与公告政府的行政层级相一致，其实际控制人为同级市人民政府、财政局、国资委或其他机关。 城投平台经营项目非纯公益性，有利于其市场化转型及后续自主运营。大连市普兰店区公告退出的平台中大多为产业平台，如大连安波旅游度假发展有限公司、大连普兰店矿山资源有限公司等；永安市国有资产投资经营有限责任公司主要从事永安市范围内的委托代建、房产销售及租赁业务，同时涉及公交、供水等公用事业；连江县国有资产投资运营有限公司除从事土地开发整理、基础设施建设外，还经营供水及发电业务；河北邯郸世纪建设投资集团有限公司除从事土地开发整理、基础设施建设外，还经营乡村建设项目投资业务。 由此可见，为了其市场化转型顺利，政府会优先挑选经营有盈利业务的城投退出平台。 城投退出平台主要出于防范和化解地方政府债务风险，且强调政府同城投新增债务的切割，对化解隐债的意义更侧重于增量的控制，而非存量的处理。城投退出公告包括两方面内容，一是从城投的业务经营模式角度出发，城投平台自身要实现自主经营、自担风险、自负盈亏的市场化经营模式；二是从城投的债务管理角度出发，城投退出地方政府融资平台，不再承担政府融资职能，存量债务应得到妥善处理，且新增债务将同政府进行切割。在各地公告表述中，相对于存量债务是否已经妥善处理，政府更侧重强调不再对新增债务承担偿付责任。 1.2.为什么要退出融资平台？ 什么是地方政府融资平台？ 2010年6月10日，国务院下发《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），将地方政府融资平台公司定义为“由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体”。 随后，财政部、国家发改委、人民银行、银监会四部委联合下发《关于贯彻<国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知>相关事项的通知》（财预[2010]412号），对定义进一步补充，明确其“具有政府公益性项目投融资功能”，且建设投资公司、建设开发公司、投资开发公司、投资控股公司、投资发展公司、投资集团公司、国有资产运营公司、国有资本管理中心等，以及行业性投资公司，如交通投资公司等，均属于地方政府融资平台。 2010年10月，国家发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》（发改办财金[2010]2881号）中拓宽了融资平台承担的项目类型，将412号文中定义的“公益性项目”完善成“公益性或准公益性项目”。 政府什么时候开始提出退出融资平台？ 推动城投平台市场化转型、剥离政府融资职能的政策出台已久，退出融资平台，进行市场化转型，也是始终未变的政策方向。早在2010年，国务院就发布19号文对融资平台公司进行清理规范，规定对只承担公益性项目融资任务且依靠财政性资金偿还的融资平台进行妥善处理，不得再承担融资任务；财政部412号文对19号文进一步说明，对需清理规范的融资平台范围及标准进一步划定。之后发改委、银监会、国资委、银监会连续出台2881号文、110号文、210号文、191号文对融资平台的债券发行、银行贷款、风险防范等问题管理规范。除此之外，融资平台的市场化转型也在其他政策文件中被频繁提及：2015年，财政部225号文提出“推动有经营收益和现金流的融资平台市场化转型改制”；2016年，国务院18号文提出“加快地方政府融资平台市场化转型”。城投退出融资平台、加快市场化转型，是稳定持续的发展方向。 图2：城投平台市场化转型相关文件 为什么要退出融资平台？ 首先，拓宽融资渠道，可能是地方政府和城投平台发布公告的核心考量。2021年银保监会15号文要求“对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构还应遵守以下要求：一是不得新提供流动资金贷款或流动资金贷款性质的融资。二是不得为其参与地方政府专项债券项目提供配套融资。”因而，实际上，涉及隐债的融资平台在融资方面受到诸多掣肘。 为了解除15号文的影响，实际上，已经有部分地方的城投平台开始通过各种形式化解隐性债务，从而拓宽融资渠道。2022年以来发布退出融资平台的公告，虽然并没有全部提及隐债清零，但大概率存量隐性债务已经得到有效处置。此时，再发布退出融资平台公告，可以进一步厘清关系，解除15号文影响。 其次，也符合2021年下半年以来各地隐债清零的政策趋势。目前，已经有广东、北京、上海启动“全域无隐性债务”试点工作。 2021年10月9日，广东省十三届省政府第164次常务会议作出部署，在全国开展全域无隐性债务试点，推动实现地方政府隐性债务“清零”。2022年1月17日，广东省在《2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》中表明，如期实现存量隐性债务“清零”目标。 2021年10月25日，上海市主持召开市政府常务会议，经国务院批准，上海市正式启动“全域无隐性债务”试点工作。2022年1月11日，上海松江区在《2021年预算执行情况和2022年预算草案的报告》中表明：松江区已在2021年7月实现本区全域无隐性债，上海市将在2022年8月前实现全域无隐性债。2022年2月17日，上海市普陀区在《普陀区财政局2021年工作总结和2022年工作计划》提到已经完成全口径隐性债务化解。 上海市去年末公布的《关于提请审议<上海市2021年市级预算调整方案（草案）>的议案的说明》（预算调整方案说明）披露，北京市、上海市和广东省纳入全国“全域无隐性债务”第一批试点省市，启动试点工作。 2022年1月12日，北京市地方政府发行再融资专项债券811.58亿元，品种为记账式固定利率附息债券，债券期限分别为1年期、2年期、3年期和5年期，计划发行规模分别为19.7亿元、50.4亿元、391.17亿元和350.309亿元。资金用途方面，债券募集资金主要用于偿还北京市政府存量债务。 1.3.对比历史，今年以来城投退出平台有何不同？ 事实上，城投退出平台的情况并不罕见。2010年，国务院发布19号文，要求对不符合融资规定的融资平台进行清理规范，对融资平台的清理由此展开。2015年起，城投公告退出融资平台的情况开始发生；2017年，财政部50号文明确规定“推动融资平台公司尽快转型为市场化运营的国有企业”，大量城投公告退出融资平台，市场关注也相应提升。对比以往的城投退出平台，今年公告退出的情况有何不同？ 当下而言，城投退出平台主要出于政府化解隐债压力。发文形式上，2022年以来公开的退出公告均由政府层面发布，2017年的退出平台公告包括政府发布和企业发布两种形式。 公告主体不同，公告的出发点也有所区别。财政部50号文规定融资平台公司在境内外举债融资时，应当向债权人主动书面声明不承担政府融资职能；同时规范PPP融资，强调地方政府不得以借贷资金出资设立各类投资基金，严禁地方政府利用PPP、政府出资的各类投资基金等方式违法违规变相举债。因此，保证债券、PPP等融资渠道的畅通成为2017年的城投集体退出平台的动力之一。 对公告表述进行梳理，公告一般包括三方面内容：从城投业务运营角度，（1）公告声明公司已经进行了市场化转型，建立健全现代企业制度，实现了自主经营、自担风险、字符盈亏的市场化运营模式；从城投债务管理角度。（2）城投公司承担的地方债务已经纳入政府财政预算，并得到了妥善处置；（3）城投公司不再承担地方政府融资职能，对新增债务不再承担偿还责任，或以出资额为限承担有限责任。 对比以往，城投公告退出平台的出发点一以贯之，核心在于拓宽融资渠道，同时也表明城投对存量债务的妥善处理和新增债务同政府的切割。市场化转型后，无论是银行贷款、债券发行，融资渠道都会更为顺畅。同时，此时发布退出公告也同政府化解隐债、推动平台转型的政策背景相符合，同样有政府对防范化解债务风险的考量。 图3：历史上城投退出平台的公开公告情况 政策导向上，目前和2017年同处于收紧地方政府债务管控的背景下。2014年发布的43号文明确剥离城投平台的政府融资职能后，出于经济下行压力，政府债务管控有所宽松，2015年启动债务置换，同时监管审核和资金渠道都得到放松。2017年前后，政府债务管控趋严，国务院88号文、财政部50号文、财政部194号文相继出台，城投融资环境重新紧张。 除了政策导向以外，两个时期也采取了类似的管理措施。2017年开始，审计署、财政部问责和整治多地违规举债，通过设定“负面清单”，强化地方债务风险防控，17万亿元PPP项目集中大清理，限制央企参与PPP等。今年以来受到的管控核心在于15号文的影响。15号文规定，严禁新增地方政府隐性债务，妥善化解存量地方政府隐性债务，强调对承担地方政府隐性债务的客户，银行保险机构不得新提供